《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》解讀

第一節(jié)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的起源、定義和體系

一、內(nèi)部控制的起源

1．產(chǎn)生在西方，最初的控制形式是“內(nèi)部牽制”。這種古老的管理思想發(fā)源于古埃及的國庫管理制度，即公元前 3 600年以前的美索不達米亞文化時期。其理論基礎(chǔ)是假設(shè)兩個人或部門無意識地犯同樣錯誤的可能性是很小的，以及假設(shè)兩個人或部門有意識地串通舞弊的可能性也是很小的。直到20世紀初，企業(yè)管理依然繼承了這種以業(yè)務(wù)授權(quán)、職責分工、雙重記錄、定期核對等為內(nèi)容的內(nèi)部牽制的基本思想。

1992年9月，由美國國會的“反對虛假財務(wù)報告委員會”下屬的，并由美國會計學會（AAA）、美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）、內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）、財務(wù)經(jīng)理協(xié)會（FEI）和管理會計學會（IMA）等多個專業(yè)團體組織參與的“發(fā)起組織委員會（COSO）”發(fā)布了《內(nèi)部控制——整體框架》，并明確了有關(guān)定義。

2．安然事件

指2001年發(fā)生在美國的安然公司破產(chǎn)案以及相關(guān)丑聞。安然公司曾經(jīng)是世界上最大的能源、商品和服務(wù)公司之一，名列《財富》雜志“美國500強”的第七名，自稱全球領(lǐng)先企業(yè)。在2001年宣告破產(chǎn)之前，安然擁有約21 000名雇員，是世界上最大的電力、天然氣以及電訊公司之一，2000年披露的營業(yè)額達1 010億美元之巨。公司連續(xù)六年被《財富》雜志評選為“美國最具創(chuàng)新精神公司”然而，在2001年10月安然公司突然在資產(chǎn)負債平衡表上曝光出了高達6.18億美元的虧損。2001年12月2日，公司向紐約破產(chǎn)法院申請破產(chǎn)保護，這個擁有上千億資產(chǎn)的公司在幾周內(nèi)破產(chǎn)，該案成為美國歷史上最大的一宗破產(chǎn)案，它是公司持續(xù)多年精心策劃、乃至制度化系統(tǒng)化的財務(wù)造假丑聞。它嚴重挫傷了美國經(jīng)濟恢復(fù)的元氣，重創(chuàng)了投資者和社會公眾的信心，引起美國政府和國會的高度重視。

“ 安然事件 ”

通過安然事件，我們認識到，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制制度密切聯(lián)系，既不能否定股票期權(quán)制、審計委員會、內(nèi)部控制的正面作用，但也不能對它們的作用過分依賴和夸大，而需要將各種制度安排，如公司獨立董事制度、外部審計制度協(xié)同起來。因為公司治理結(jié)構(gòu)的缺陷，并不是孤立的，存在的問題需要通盤考量和系統(tǒng)解決。

3．薩班斯法案

薩班斯法案，又被稱為薩班斯?奧克斯利法案。2001年12月，美國最大的能源公司——安然公司，突然申請破產(chǎn)保護，此后，美國公司丑聞不斷，規(guī)模也“屢創(chuàng)新高”，特別是2002年6月的世界通信會計丑聞事件，“徹底打擊了（美國）投資者對（美國）資本市場的信心”。為了改變這一局面，美國國會和政府加速通過了《薩班斯法案》，由參議院銀行委員會主席薩班斯和眾議院金融服務(wù)委員會主席奧克斯利聯(lián)合提出，又被稱作《2002年薩班斯?奧克斯利法案》。該法案的另一個名稱是《公眾公司會計改革與投資者保護法案》。法案的第一句話就是“遵守證券法律以提高公司披露的準確性和可靠性，從而保護投資者及其他目的?！痹摲ò笇γ绹?933年證券法》《1934年證券交易法》做出大幅修訂，在公司治理、會計職業(yè)監(jiān)管、證券市場監(jiān)管等方面做出了許多新的規(guī)定。

二、內(nèi)部控制的定義

內(nèi)部控制是受企業(yè)董事會、管理當局和其他員工的影響，為旨在取得：

1．經(jīng)營效率和效果；

2．財務(wù)報告的可靠性；

3．遵循適當?shù)姆ㄒ?guī)等目標而提供合理保證的一個過程。

2008年財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中定義：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。

三、內(nèi)部控制體系

“中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系”

根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會五部委在2008～2010年間制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第1號——組織架構(gòu)》等18項應(yīng)用指引，以及《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》。

執(zhí)行時間：

自2011年1月1日起在境內(nèi)外同時上市的公司施行。

自2012年1月1日起在上海證券交易所、深圳證券交易所主板上市公司施行。

在此基礎(chǔ)上，擇機在中小板和創(chuàng)業(yè)板上市公司施行。

鼓勵非上市大中型企業(yè)提前執(zhí)行。

要求執(zhí)行《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的上市公司和非上市大中型企業(yè)，應(yīng)當對內(nèi)部控制的有效性進行自我評價，披露年度自我評價報告，同時應(yīng)當聘請會計師事務(wù)所對財務(wù)報告內(nèi)部控制的有效性進行審計并出具審計報告。

與企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)相比，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)則明顯相對滯后，也存在一些突出的問題。

一是單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，對決策缺乏有效制約和監(jiān)督，特別是一把手的內(nèi)控意識薄弱。有的主要負責人利用權(quán)力“設(shè)租”“尋租”，干預(yù)重大決策或直接違規(guī)決策、插手干預(yù)招投標活動，為相關(guān)方面謀求不正當利益。

二是利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個地區(qū)實施違法違紀行為。

三是利用虛假注資、虛假項目、虛假合同和虛假票據(jù)等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。

四是監(jiān)督協(xié)調(diào)機制不夠健全和完善，內(nèi)部監(jiān)督信息不共享、渠道不暢通。

五是崗位設(shè)置不合理，監(jiān)督不到位甚至存在缺失。

六是預(yù)算控制缺乏剛性，費用支出方面缺乏有效控制。

七是財務(wù)管理制度不健全，缺乏明確的崗位制度。

八是資產(chǎn)管理和控制制度有待加強，固定資產(chǎn)管理比較薄弱，重錢輕物、重購輕管的現(xiàn)象比較普遍。

為了進一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，財政部于2011年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿），由深圳市財政委員會牽頭，由北京市財政局、中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局武警部隊后勤部、東北財大等八家單位參與進行課題調(diào)研。在此基礎(chǔ)上財政部于2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求各級黨政機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位（簡稱單位）于2014年1月1日起執(zhí)行。它與《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》一起構(gòu)成了較為完整的全社會的規(guī)范合理的內(nèi)部控制制度體系。

第二節(jié)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念、目標、原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。

單位內(nèi)部控制的目標主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

“單位建立與實施內(nèi)部控制遵循下列原則”

（一）全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制。

在組織層次上，實現(xiàn)全人員：涵蓋單位領(lǐng)導(dǎo)、管理層和全體員工；

在范圍上，實現(xiàn)全過程：覆蓋單位各項業(yè)務(wù)和管理活動，在流程上應(yīng)當滲透到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)；

在內(nèi)容上，實現(xiàn)全風險控制：包含戰(zhàn)略風險、財務(wù)風險、市場風險、運營風險、法律風險在內(nèi)的所有風險。

（二）重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當關(guān)注單位重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動的重大風險。

內(nèi)部控制應(yīng)當在兼顧全面的基礎(chǔ)上突出重點，針對重要業(yè)務(wù)與事項、高風險領(lǐng)域與環(huán)節(jié)采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。

（三）制衡性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。

治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責分配：應(yīng)當科學合理并符合內(nèi)部控制的基本要求，確保不同部門、崗位之間權(quán)責分明和有利于相互制約、相互監(jiān)督。

（四）適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。內(nèi)部控制應(yīng)當合理體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)特點、風險狀況以及所處具體環(huán)境、成本與效益匹配等方面的要求。

單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。

第三節(jié)單位層面的內(nèi)部控制

一、單位層面的風險評估

現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的主要風險包括：單位經(jīng)濟活動不合法或不合規(guī)的風險；國有資產(chǎn)流失、資源使用效益低下的風險；財務(wù)信息不真實、不完整的風險；發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象的風險等。

單位應(yīng)當建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。經(jīng)濟活動風險評估至少每年進行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時對經(jīng)濟活動風險進行重估。

二、進行單位層面的風險評估時，應(yīng)當重點關(guān)注的方面

1．內(nèi)部控制工作的組織情況。包括是否確定內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門；是否建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制。單位應(yīng)當單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。單位開展經(jīng)濟活動風險評估應(yīng)當成立風險評估工作小組，單位領(lǐng)導(dǎo)擔任組長，成員由財會、資產(chǎn)管理、紀檢監(jiān)察、采購、基建、內(nèi)審、紀檢監(jiān)察等部門人員組成。

2．內(nèi)部控制機制的建設(shè)情況。包括經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督是否實現(xiàn)有效分離；權(quán)責是否對等；是否建立健全議事決策機制、崗位責任制、內(nèi)部監(jiān)督等機制。

3．內(nèi)部管理制度的完善情況。包括內(nèi)部管理制度是否健全，執(zhí)行是否有效。

4．內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況。包括是否建立工作人員的培訓(xùn)、評價、輪崗等機制，工作人員是否具備相應(yīng)的資格和能力。

5．財務(wù)信息的編報情況。包括是否按照國家統(tǒng)一的會計制度對經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項進行賬務(wù)處理，是否按照國家統(tǒng)一的會計制度編制財務(wù)會計報告。

6．其他情況。

三、風險識別

比如：財務(wù)安全評價指標

	償債能力指標	指標意義
1	安全邊際率	越高越安全
2	資產(chǎn)負債率	越低越穩(wěn)定
3	流動比率	理想值是2
4	速動比率	理想值是1
5	已獲利息倍數(shù)	越大償付能力越強

四、風險應(yīng)對

單位風險應(yīng)對策略有四種基本類型：風險規(guī)避、風險降低、風險分擔、風險承受。單位應(yīng)當綜合運用風險應(yīng)對策略，實現(xiàn)對風險的有效控制。

1．風險規(guī)避

風險規(guī)避是單位對超出風險承受度的風險，通過放棄或者停止與該風險相關(guān)的業(yè)務(wù)活動以避免和減輕損失的策略。這是控制風險的一種最徹底、最有力的措施，它與其他的控制風險方法不同，是在風險事故發(fā)生之前，將所有風險因素完全消除，從而徹底排除某一特定風險事故發(fā)生的可能性。

2．風險降低

風險降低是單位在權(quán)衡成本效益之后，準備采取適當?shù)目刂拼胧┙档惋L險或者減輕損失，將風險控制在風險承受度之內(nèi)的策略。

3．風險分擔

風險分擔是單位準備借助他人力量，采取業(yè)務(wù)分包、購買保險等方式和適當?shù)目刂拼胧?，將風險控制在風險承受度之內(nèi)的策略。

4．風險承受

風險承受是單位對風險承受度之內(nèi)的風險，在權(quán)衡成本效益之后，不準備采取控制措施降低風險或者減輕損失的策略。這也是一種最普通、最省事的風險應(yīng)對策略。

例如，某圖書館門口停車場安排人員收費，每月收款總額在30 00元左右，單位安排李某收取，如果為了防止李某貪污舞弊，另外專門安排一個正式員工每日專門復(fù)核款項，這時支付給復(fù)核人員的工資要遠遠高于3 000元，顯然不符合成本效益原則，因此對于這種存在的舞弊風險單位就應(yīng)該采用風險承受策略。

五、單位內(nèi)部控制的控制方法

一般包括：

1．不相容崗位相互分離。合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責權(quán)限，實施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟活動的關(guān)鍵崗位。

在單位中，通常有6大類主要的不相容職務(wù)：

（1）授權(quán)進行某項經(jīng)濟業(yè)務(wù)和執(zhí)行該項業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離；

（2）執(zhí)行某些經(jīng)濟業(yè)務(wù)和審核這些經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離；

（3）執(zhí)行某項經(jīng)濟業(yè)務(wù)和記錄該項業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離；

（4）保管某些財產(chǎn)物資和對其進行記錄的職務(wù)要分離；

（5）保管某些財產(chǎn)物資和使用這些財產(chǎn)物資的職務(wù)要分離；

（6）執(zhí)行某項經(jīng)濟業(yè)務(wù)與監(jiān)督這些經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離。

比如：會計法規(guī)定出納人員不得兼任記賬、稽核、檔案保管等崗位。

2．內(nèi)部授權(quán)審批控制

明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。相關(guān)工作人員應(yīng)當在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制。對于單位經(jīng)濟活動相關(guān)的重大決策、重大事項、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，即“三重一大”業(yè)務(wù)，應(yīng)當集體決策和會簽。任何人不得單獨決策或推翻集體決策，防范“一言堂”或“一支筆”?！叭匾淮蟆钡恼J定標準應(yīng)當根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。

“中航油事件”

（1）中航油一度瀕臨破產(chǎn)，后在總裁陳久霖（湖北黃岡浠水人，畢業(yè)北大）的帶領(lǐng)下，一舉扭虧為盈，從單一的進口航油采購業(yè)務(wù)逐步擴展到國際石油貿(mào)易業(yè)務(wù)，并于2001年在新加坡交易所主板上市，成為中國首家利用海外自有資產(chǎn)在國外上市的中資企業(yè)。公司經(jīng)營的成功為其贏來了聲譽，2002年公司被新交所評為“最具透明度的上市公司”獎，并且是唯一入選的中資公司。

中航油通過國際石油貿(mào)易、石油期貨等衍生金融工具的交易，其凈資產(chǎn)從1997年16.8萬美元增加到2004年的1.35億美元，增幅高達800倍。但2004年11月，中航油因誤判油價走勢，在石油期貨投機上虧損5.5億美元。這一事件被認為是著名的“巴林銀行悲劇”的翻版。

（2）2003年下半年：中航油公司開始交易石油期權(quán)(option)，最初涉及200萬桶石油，中航油在交易中獲利。2004年一季度：油價攀升導(dǎo)致公司潛虧580萬美元，公司決定延期交割合同，期望油價能回跌；交易量也隨之增加。2004年二季度：隨著油價持續(xù)升高，公司的賬面虧損額增加到3 000萬美元左右。公司因而決定再延后到2005年和2006年才交割；交易量再次增加。2004年10月：油價再創(chuàng)新高，公司此時的交易盤口達5 200萬桶石油；賬面虧損再度大增。10月10日：面對嚴重資金周轉(zhuǎn)問題的中航油，首次向母公司呈報交易和賬面虧損。為了補加交易商追加的保證金，公司已耗盡近2 600萬美元的營運資本、1.2億美元銀團貸款和6 800萬元應(yīng)收賬款資金。賬面虧損高達1.8億美元，另外已支付8 000萬美元的額外保證金。10月20日：母公司提前配售15%的股票，將所得的1.08億美元資金貸款給中航油。10月26日和28日：公司因無法補加一些合同的保證金而遭逼倉，蒙受1.32億美元實際虧損。11月8日到25日：公司的衍生商品合同繼續(xù)遭逼倉，截至25日的實際虧損達3.81億美元。12月1日：在虧損5.5億美元后，中航油宣布向法庭申請破產(chǎn)保護令。

（3）2005年06月06日中航油正式對外公布巨虧原因調(diào)查報告

2004年6月和9月挪盤是最直接原因。中國航油（新加坡）股份有限公司正式對外公布了著名會計師事務(wù)所普華永道針對該公司2004年底石油期權(quán)交易巨虧事件最終調(diào)查報告。

該報告認為，期權(quán)的賣方的風險是潛在無限的，而期權(quán)買方的風險則僅限于權(quán)利金成本。中航油忽視了對期權(quán)賣方進行風險分析，2004年1月中航油期權(quán)損失已經(jīng)揭示了風險，該損失導(dǎo)致了公司考慮并執(zhí)行挪盤。挪盤被證明是一個轉(zhuǎn)折點。中航油誤以為這樣可以避免記錄損失，以至于承擔了更大的風險，出售更高風險的期權(quán)、期限更長，以籌集權(quán)利金支付關(guān)閉短期虧損的期權(quán)倉位的損失。

普華永道的報告同時還認為，中航油擁有一個由部門領(lǐng)導(dǎo)、風險管理委員會和內(nèi)部審計部組成的3層“內(nèi)部控制監(jiān)督結(jié)構(gòu)”，但這個結(jié)構(gòu)的每個層次在本次事件中都犯有嚴重的錯誤。

具體表現(xiàn)在：公司交易員沒有遵守風險管理手冊規(guī)定的交易限額，也沒有向公司其他人員提醒各種挪盤活動的后果和多種可能性；風險控制員沒有準確匯報公司的期權(quán)倉位情況和敞口風險；風險管理委員會在所有重大問題上均未履行其職責。

報告稱，作為公司的總裁，陳久霖要負以下主要責任：一是在不了解期權(quán)交易、沒有對交易風險做出正確評估的情況下就開始期權(quán)交易；二是通過挪盤中使公司承擔了不可接受的巨大風險，最后導(dǎo)致公司的財務(wù)災(zāi)難；三是未在財務(wù)業(yè)績中披露公司的期權(quán)交易損失；四是在公司中培養(yǎng)了一種保密的文化。在這種保密文化下，向董事會和審計委員會隱瞞期權(quán)交易，期權(quán)交易導(dǎo)致挪盤，而挪盤又引發(fā)更多交易，又導(dǎo)致更多的損失。

3．歸口管理

（1）根據(jù)本單位實際情況，按照權(quán)責對等的原則，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工。

（2）采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關(guān)經(jīng)濟活動實行統(tǒng)一管理。

（3）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)當具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力。單位應(yīng)當加強內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。

（4）實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當采取專項審計等控制措施。

例如：紅樓夢第十三回秦可卿死封龍禁尉，王熙鳳協(xié)理寧國府。可卿死寧國府第一大爺賈珍愁了。寶玉見狀，向他推薦一人，賈珍聽罷，喜不自禁。于是，才有了王熙鳳協(xié)理寧國府這出大戲。

王熙鳳接受賈珍的委托后，理了理工作頭緒，她認為有五件事已經(jīng)成了寧國府的風俗：一是人口混雜，遺失東西；二是事無專執(zhí)，臨期推諉；三是需用過費，濫支冒領(lǐng)；四是任無大小，苦樂不均；五是家人豪縱，有臉者不服約，無臉者不能上進。

按照內(nèi)部控制的邏輯，實際上這是一次針對寧國府內(nèi)部事項的風險識別和評估，有了這樣的初步風險識別和評估，就為鳳姐接下來的工作指明了方向和重點，使其工作能夠有針對性和有重點地展開，能夠抓住問題的要害開出切實可行的控制和管理良方。以徹底改變“事無專執(zhí)，臨期推諉”的現(xiàn)狀。

4．預(yù)算控制

強化對經(jīng)濟活動的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟活動的全過程。包括對預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算和績效評價四個環(huán)節(jié)的有效控制。

5．財產(chǎn)保護控制

建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機制，采取資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產(chǎn)安全完整。

舉例：人參是賈府常備常用的存貨，屬于儲備資金。秦氏生病時，賈珍買人參，一買就是一斤好的。鳳姐安慰病中的秦氏，咱們是吃得起人參的人家，別說一日二錢人參，就是二斤也吃得起。五年之后，要給病中的鳳姐配制丸藥，需要上等人參二兩，卻忙壞了王夫人。找來找去，最后在賈母處找到了一大包，都是手指頭粗細的，稱了二兩與王夫人。王夫人命人送與醫(yī)生配藥，同時把翻找過程中發(fā)現(xiàn)的幾包藥材交與醫(yī)生辨認標記。去人很快回來說，這一包確實是上等人參，只是存放太久，已成了朽糟爛木，沒有了藥性。短短五年光景，竟然找尋不出二兩上等人參的存貨來，賈府衰落速度何其驚人！

在尋找人參過程中，發(fā)現(xiàn)的那幾包不知名的藥材，以及王夫人責備下人“隨手混撂”，反映出榮國府存貨管理混亂不堪。存貨的存放要有規(guī)矩，什么貨放在什么倉庫，什么位置，如何歸類，如何編號，保管責任人是誰，保存期多長，都要悉數(shù)登記，更要經(jīng)常查看盤點，這是存貨管理和內(nèi)部控制的重要工作。隨手混撂，需要時便難以找到。此外，如人參一樣，許多存貨都有一定的保質(zhì)期。賈母的一大包手指頭粗細的人參，放得太久，居然失去了藥用價值。這包人參長期占用了賈母多少資金，不得而知。但是，尋找人參卻讓我們看到了賈府存貨管理不善，儲備資金使用效率和效益低下的狀況。

6．會計控制

建立健全本單位財會管理制度，加強會計機構(gòu)建設(shè)，提高會計人員業(yè)務(wù)水平，強化會計人員崗位責任制，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作，加強會計檔案管理，明確會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告處理程序。單位應(yīng)當根據(jù)《中華人民共和國會計法》的規(guī)定建立會計機構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的會計人員。會計法規(guī)定，國有控股大中型企業(yè)必須配備總會計師。設(shè)置總會計師的單位不得設(shè)置與其職能重疊的副職。總會計師和財務(wù)機構(gòu)負責人必須要有會計從業(yè)資格證書并具備會計師以上資格或三年以上會計從業(yè)經(jīng)歷。單位應(yīng)當根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項按照國家統(tǒng)一的會計制度及時進行賬務(wù)處理、編制財務(wù)會計報告，確保財務(wù)信息真實、完整。

7．單據(jù)控制

要求單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項經(jīng)濟活動所涉及的表單和票據(jù)。如差旅費報銷，必須提交出差審批單、報銷單據(jù)必須是政府采購指定的接待單位開具的住宿發(fā)票、飛機票或火車票，不接受旅行社開具的發(fā)票和景點門票，必須附公務(wù)卡結(jié)算憑證。

要求相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。

8．信息內(nèi)部公開

（1）單位應(yīng)當充分運用現(xiàn)代科學技術(shù)手段加強內(nèi)部控制。對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全。

（2）建立健全經(jīng)濟活動相關(guān)信息內(nèi)部公開制度，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。

（3）與信息技術(shù)相關(guān)的控制包括計算機控制，如數(shù)據(jù)中心（工作計劃、備份、恢復(fù)程序）、系統(tǒng)軟件控制（操作系統(tǒng)的獲取和實施）、訪問安全、應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)和維護控制等。

（4）要實現(xiàn)內(nèi)部控制的信息化可能需要更多借助外力來共同完成。如行政事業(yè)單位內(nèi)部控制專業(yè)咨詢機構(gòu)、應(yīng)用軟件開發(fā)商、高校研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的教授、研究人員。

第四節(jié)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

一、預(yù)算業(yè)務(wù)控制

1．行政事業(yè)單位全面預(yù)算控制存在的問題

（1）預(yù)算編制過程簡單。編制時間緊、編制人員不足、編制質(zhì)量低。

（2）預(yù)算編制方法不科學。財政部門要求采用零基預(yù)算法，實際仍采用基數(shù)法。

（3）預(yù)算編制內(nèi)容不全面，預(yù)算項目不細。預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外脫節(jié)。

（4）在預(yù)算執(zhí)行方面缺乏應(yīng)有的嚴肅性和約束力。用項目支出來彌補基本支出的不足，沒有?？顚Ｓ?。

（5）只注重預(yù)算的編制，不注重預(yù)算的執(zhí)行、控制與評價。

（6）缺乏有效的監(jiān)督機制。

2．單位全面預(yù)算編制

（1）單位應(yīng)當建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制實行“兩上兩下”的基本流程：測算、提出預(yù)算建議數(shù)，逐級匯總后報送同級財政部門，財政部門審核下達預(yù)算控制數(shù)，單位據(jù)此編制年度預(yù)算，財政部門批復(fù)。

（2）單位的預(yù)算編制應(yīng)當做到程序規(guī)范、方法科學、編制及時、內(nèi)容完整、項目細化、數(shù)據(jù)準確。

一是單位應(yīng)當正確把握預(yù)算編制有關(guān)政策，確保預(yù)算編制相關(guān)人員及時全面掌握相關(guān)規(guī)定。編制的依據(jù)如定員定額。

二是編制預(yù)算的方法包括固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算、滾動預(yù)算。

固定預(yù)算

以預(yù)算期內(nèi)正常的、可能實現(xiàn)的某一業(yè)務(wù)量（生產(chǎn)量、銷售量）水平為固定基礎(chǔ)，不考慮可能發(fā)生的變動因素而編制預(yù)算的方法

彈性預(yù)算

以預(yù)算期內(nèi)可能發(fā)生的多種業(yè)務(wù)量水平為基礎(chǔ)，分別確定與之相應(yīng)的費用數(shù)額而編制的、能適應(yīng)多種業(yè)務(wù)量水平的費用預(yù)算

增量預(yù)算

以當年預(yù)算的具體數(shù)字為基礎(chǔ)，根據(jù)實際執(zhí)行情況和計劃期各項業(yè)務(wù)的可能增減變動情況來確定下一年度預(yù)算比上一年預(yù)算的增減變動額

零基預(yù)算

不考慮目前的費用水平，以零為起點以無費用、無成本、無服務(wù)、無收益作為預(yù)算的起點

流動預(yù)算

根據(jù)上一期的預(yù)算指標完成情況，調(diào)整和具體編制下一期預(yù)算，并將預(yù)算期連續(xù)向前推移的一種預(yù)算編制方法

（3）單位應(yīng)當建立內(nèi)部預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機制，按照“誰花錢，誰編預(yù)算”的原則分解細化編制預(yù)算目標。

（4）單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離。預(yù)算業(yè)務(wù)管理工作機構(gòu)有財務(wù)人員、政府采購、資產(chǎn)管理、人事管理、基建管理等部門人員。預(yù)算編制與審批、執(zhí)行、考核職務(wù)要相分離。

（5）單位應(yīng)當根據(jù)內(nèi)設(shè)部門的職責和分工，對按照法定程序批復(fù)的預(yù)算在單位內(nèi)部進行指標分解、審批下達，規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序，發(fā)揮預(yù)算對經(jīng)濟活動的管控作用。

（6）單位應(yīng)當根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項收支，確保預(yù)算嚴格有效執(zhí)行。

（7）單位應(yīng)當建立預(yù)算執(zhí)行分析機制，定期通報各部門預(yù)算執(zhí)行情況，召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，研究解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（8）單位應(yīng)當加強決算管理，確保決算真實、完整、準確、及時，加強決算分析工作，強化決算分析結(jié)果運用，建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進的機制。

（9）單位應(yīng)當加強預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制。

二、收支業(yè)務(wù)控制

1．單位應(yīng)當建立健全收入內(nèi)部管理制度。

（1）單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保收款、會計核算等不相容崗位相互分離。單位的各項收入應(yīng)當由財會部門歸口管理并進行會計核算，嚴禁設(shè)立賬外賬。不得設(shè)置“小金庫”。

（2）納入內(nèi)部控制管理收入的范圍

一是行政單位的收入包括財政撥款收入和其他收入。事業(yè)單位的收入包括財政補助收入、事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入。

二是應(yīng)當上繳國庫或財政專戶的罰沒、行政事業(yè)性收費、政府性基金等。有政府非稅收入收繳職能的單位，應(yīng)當按照規(guī)定項目和標準征收政府非稅收入，按照規(guī)定開具財政票據(jù)，嚴格執(zhí)行收支兩條線的規(guī)定，做到收繳分離、票款一致，并及時、足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分。

（3）業(yè)務(wù)部門應(yīng)當在涉及收入的合同協(xié)議簽訂后及時將合同等有關(guān)材料提交財會部門作為賬務(wù)處理依據(jù)，確保各項收入應(yīng)收盡收，及時入賬。財會部門應(yīng)當定期檢查收入金額是否與合同約定相符；對應(yīng)收未收項目應(yīng)當查明情況，明確責任主體，落實催收責任。

舉例：王熙鳳的小金庫和賬外賬

襲人催月錢，平兒作解釋，道出了旺兒媳婦給鳳姐送利銀的全部秘密。鳳姐利用職務(wù)之便，動用員工月錢，授意心腹旺兒夫婦對外重利放債。動用這筆資金為榮國府獲取利益，入了榮國府的官賬，那是鳳姐職責所在。然而，動用這筆資金獲得的利息，沒有及時歸入榮國府的官庫、官賬，而是進了鳳姐的私賬。賬外設(shè)賬、收款不入賬、設(shè)立“小金庫”、資金體外循環(huán)，家庭不許，企業(yè)禁做。對于此類資金營運風險必須要嚴加防范，嚴格控制。

（4）單位應(yīng)當建立健全票據(jù)管理制度。財政票據(jù)、發(fā)票等各類票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀均應(yīng)履行規(guī)定手續(xù)。單位應(yīng)當按照規(guī)定設(shè)置票據(jù)專管員，建立票據(jù)臺賬，做好票據(jù)的保管和序時登記工作。票據(jù)應(yīng)當按照順序號使用，不得拆本使用，做好廢舊票據(jù)管理。負責保管票據(jù)的人員要配置單獨的保險柜等保管設(shè)備，并做到人走柜鎖。

單位不得違反規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出借、代開、買賣財政票據(jù)、發(fā)票等票據(jù)，不得擅自擴大票據(jù)適用范圍。

資金收入流程節(jié)點簡要說明

節(jié)點	流程簡要說明
A1	對于現(xiàn)金收入或銀行存款收入，出納人員要查看收款依據(jù)是否齊備，審核現(xiàn)金來源是否合理合法合規(guī)，查看實款與單據(jù)金額是否相符
A2	根據(jù)交款依據(jù)和交款性質(zhì)，及時開具統(tǒng)一規(guī)定的票據(jù)。屬于償還借款的，開具往來收據(jù)；屬于單位經(jīng)費收入的，開具相關(guān)的收費票據(jù)
B2	會計崗位人員認真復(fù)核收費票據(jù)，并蓋章確認
A3	依據(jù)收款憑證記賬聯(lián)，編制記賬憑證
C3	財務(wù)負責人對記賬憑證進行審簽
A3-2	出納根據(jù)審核無誤的記賬憑證，及時錄入現(xiàn)金日記賬和銀行存款日記賬，做到日清月結(jié)
A3-3	每日終了，盤點實際庫存現(xiàn)金，與現(xiàn)金日記賬進行核對，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正
A4	對于超限額現(xiàn)金，財務(wù)部門派出兩人以上專車送存開戶銀行
D4	開戶銀行進行電話或短信進行回訪確認，并登記備案

銀行提取現(xiàn)金流程節(jié)點簡要說明

節(jié)點	流程簡要說明
A1	出納人員利用支付系統(tǒng)，填制“現(xiàn)金提取審批單”，經(jīng)會計復(fù)核、財務(wù)負責人批準
E1	提取現(xiàn)金實行額度控制，當日（月）累計提取現(xiàn)金額超出系統(tǒng)設(shè)置“日（月）累計提現(xiàn)額度”，需要上級財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)批準方能辦理
A1-2	引入支付密碼技術(shù)。通過預(yù)先設(shè)置的程序，出納人員向支付密碼器輸入相關(guān)信息，申請支付密碼
D1	經(jīng)過二級授權(quán)（財務(wù)負責人和分管領(lǐng)導(dǎo)）產(chǎn)生支付密碼
A2	按照支票排序和規(guī)定的要素認真書寫。如實填寫真實用途，簽章必須與預(yù)留印鑒相符
A2-2	派出兩人以上，專車前往，確保資金往返途中安全
F3	銀行人員認真核對預(yù)留印鑒和支付密碼。對于大額現(xiàn)金提取，履行《大額現(xiàn)金提取銀行回訪確認協(xié)議》，經(jīng)核實確認后，辦理提現(xiàn)業(yè)務(wù)
A3-2	及時將現(xiàn)金存入保險柜內(nèi)。存放現(xiàn)金場所符合“三鐵兩器”標準，即：鐵門、鐵窗、鐵保險柜，報警器、監(jiān)控器
A4	根據(jù)現(xiàn)金支票存根和銀行回單編制記賬憑證，及時錄入現(xiàn)金日記賬

2．單位應(yīng)當建立健全支出內(nèi)部管理制度。

（1）目前，行政事業(yè)單位對于經(jīng)費的支出（特別是招待費、辦公費、會議費、車輛費等）普遍缺乏嚴格的控制標準，即使有些單位制定了內(nèi)部經(jīng)費開支標準，但仍較多采用實報實銷制，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會計人員就予以報銷；專項經(jīng)費被擠占、挪用現(xiàn)象也較普遍，致使專項資金未能發(fā)揮其應(yīng)有的資金效益。

（2）單位應(yīng)確定單位經(jīng)濟活動的各項支出標準，明確支出報銷流程，按照規(guī)定辦理支出事項。行政單位可以建立總的支出業(yè)務(wù)管理制度和各類支出業(yè)務(wù)的實施細則。包括經(jīng)費支出管理辦法、辦公費管理細則、接待費管理細則、會議費管理細則、差旅費管理細則、交通費管理細則、加班誤餐費管理細則等。

內(nèi)部管理制度應(yīng)當主要明確以下六個方面：

一是各類支出業(yè)務(wù)事項的歸口管理部門；

二是支出業(yè)務(wù)事項的開支范圍、開支標準以及業(yè)務(wù)事項所涉及的表單和票據(jù)；

三是支出事前申請、審核審批程序；

四是支出借款和報銷業(yè)務(wù)流程；

五是與支出相關(guān)的內(nèi)部審核審批權(quán)限、程序和責任；

六是與支出業(yè)務(wù)相關(guān)的對賬和檢查責任。

（3）單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算等不相容崗位相互分離。

舉例：賈薔既管銀錢又管賬目

賈薔是戲班的籌辦者，被任命為戲班經(jīng)理，戲班日用出入銀錢以及大小所需之物料賬目等事項，由他一人包攬。在貨幣資金控制中，強調(diào)對現(xiàn)金和銀行存款管理規(guī)定的遵守，強調(diào)不相容職務(wù)的分離，強調(diào)不得由一人辦理貨幣資金全過程的業(yè)務(wù)，嚴禁將辦理資金支付業(yè)務(wù)的相關(guān)印章和票據(jù)集中一人保管，嚴禁出納與會計由一人擔任。賈家戲班的這種安排明顯不符合內(nèi)部控制的要求。

（4）單位應(yīng)當按照支出業(yè)務(wù)的類型，明確內(nèi)部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關(guān)鍵崗位的職責權(quán)限。實行國庫集中支付的，應(yīng)當嚴格按照財政國庫管理制度有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。審批人應(yīng)當在授權(quán)范圍內(nèi)審批，不得越權(quán)審批。

（5）加強支出審核控制。全面審核各類單據(jù)，重點審核單據(jù)來源是否合法，內(nèi)容是否真實、完整，使用是否準確，是否符合預(yù)算，審批手續(xù)是否齊全。支出憑證應(yīng)當附反映支出明細內(nèi)容的原始單據(jù)，并由經(jīng)辦人員簽字或蓋章，超出規(guī)定標準的支出事項應(yīng)由經(jīng)辦人員說明原因并附審批依據(jù)，確保與經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項相符。

（6）加強支付控制。明確報銷業(yè)務(wù)流程，按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù)。簽發(fā)的支付憑證應(yīng)當進行登記。使用公務(wù)卡結(jié)算的，應(yīng)當按照公務(wù)卡使用和管理有關(guān)規(guī)定辦理業(yè)務(wù)。

（7）加強支出的核算和歸檔控制。由財會部門根據(jù)支出憑證及時準確登記賬簿；與支出業(yè)務(wù)相關(guān)的合同等材料應(yīng)當提交財會部門作為賬務(wù)處理的依據(jù)。

資金支付流程節(jié)點簡要說明

節(jié)點	流程簡要說明
D1	事業(yè)部門經(jīng)辦人提交審批后的付款憑證。憑證要注明款項的用途、金額、預(yù)算、支付方式等內(nèi)容，并附有效合同或相關(guān)證明及計算依據(jù)
A1	出納人員核對事業(yè)部門的付款憑證。主要核對付款憑證的金額、支付方式等是否正確，相關(guān)職能處室、財務(wù)審核、部門領(lǐng)導(dǎo)及分管領(lǐng)導(dǎo)審批手續(xù)是否齊全
A2	付款憑證審核無誤后，出納人員填制申請單據(jù)，提交會計復(fù)核
B2	會計人員對出納人員填制和提交的支付單據(jù)進行復(fù)核，認為當前單據(jù)符合支付條件，點擊復(fù)核，否則，駁回單據(jù)
C2	對于無額度控制或未超上級批復(fù)額度付款業(yè)務(wù)，財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)對會計人員提交的單據(jù)進行認真核對，定時審批。對于提交錯誤指令、用途不詳或支付方式有誤指令，進行駁回
E2	對于超本級領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)額度的對外付款和現(xiàn)金劃撥業(yè)務(wù)，需要上一級財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)審批解鎖方能完成整個審批流程
A3	申請單據(jù)完成所有審批流程后，將形成付款請求
F3	對于大額資金業(yè)務(wù)，開戶銀行履行回訪確認協(xié)議，經(jīng)核實確認后，辦理相關(guān)業(yè)務(wù)
A3-2	定期對提交的付款指令進行檢測，對提交失敗或異常的指令，查明原因后，重新辦理

銀行票據(jù)支付流程節(jié)點簡要說明

節(jié)點	流程簡要說明
D1	事業(yè)部門經(jīng)辦人提交審批后的付款憑證。憑證要注明款項的用途、金額、預(yù)算、支付方式等內(nèi)容，并附有效合同或相關(guān)證明及計算依據(jù)
A1	出納審核事業(yè)部門的付款憑證，主要審核付款憑證的金額、支付方式等是否正確，相關(guān)審批手續(xù)是否齊全，是否在年度預(yù)算支出計劃之列
A2	申請支付密碼，同時依據(jù)資金用途、數(shù)量，認真填制轉(zhuǎn)賬審批單，按照規(guī)定審批權(quán)限，報呈領(lǐng)導(dǎo)審簽
E2	財務(wù)負責人、分管領(lǐng)導(dǎo)等授權(quán)人將相關(guān)信息輸入制度密碼器，通過特定的加密算法，生成數(shù)字密碼，通過保密方式，傳遞支付密碼
A2-2	出納填制銀行支付票據(jù)（含支付密碼），加蓋分管印鑒，在存根聯(lián)與支付聯(lián)之間加蓋財務(wù)專用章，并填寫三聯(lián)式進賬單
C2	財務(wù)負責人核對支付密碼信息及票據(jù)其他要素，保持票據(jù)的安全性、合法性和合規(guī)性
A3	將轉(zhuǎn)賬支票或現(xiàn)金支票送達銀行，辦理相關(guān)業(yè)務(wù)
F3	開戶銀行對賬轉(zhuǎn)賬支票或現(xiàn)金支票進行審核，動用開戶單位每一筆資金，必須短信提醒相關(guān)人員（根據(jù)金額大小，提醒財務(wù)負責人或分管領(lǐng)導(dǎo)）
A4	出納人員依據(jù)支票、銀行進賬單編制的記賬憑證，登記銀行存款日記賬

風險控制點	控制目標	控制措施
審批	合法性	未經(jīng)授權(quán)不得經(jīng)辦自己收付業(yè)務(wù)；明確不同級別管理人員的權(quán)限
復(fù)核	真實性和合法性	會計對相關(guān)憑證進行橫向復(fù)核和縱向復(fù)核
收支點	收入入賬完整支出手續(xù)完備	出納根據(jù)審核后的相關(guān)收付款原始憑證收款和付款，并加蓋戳記
記賬	真實性	出納人員根據(jù)資金收付憑證登記日記賬，會計人員根據(jù)相關(guān)憑證登記有關(guān)明細分類賬；主管會計登記總分類賬
對賬	真實性和財產(chǎn)安全	賬證核對、賬表核對與賬實核對
保管	財產(chǎn)安全與完整	授權(quán)專人保管資金；定期、不定期盤點
銀行賬戶管理	防范小金庫加強業(yè)務(wù)管控	開設(shè)、使用與撤銷的授權(quán)；是否有賬外賬
票據(jù)/印章管理	財產(chǎn)安全	票據(jù)統(tǒng)一印刷或購買；票據(jù)由專人保管；印章與空白票據(jù)分管；財務(wù)專用章與企業(yè)法人章分管

3．單位應(yīng)當建立健全債務(wù)內(nèi)部管理制度。

（1）行政事業(yè)單位債務(wù)業(yè)務(wù)的風險主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是未經(jīng)充分論證或者未經(jīng)集體決策，擅自對外舉借大額債務(wù)，可能導(dǎo)致不能按期還本付息、單位利益受損的風險。

二是債務(wù)管理和監(jiān)控不嚴，債務(wù)的具體情況不清，沒有做好還本付息的相關(guān)安排，可能導(dǎo)致單位利益受損或者財務(wù)風險。

三是債務(wù)沒有按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定納入單位的會計核算，形成了賬外債務(wù)，可能導(dǎo)致單位利益受損或者財務(wù)風險。

（2）籌資內(nèi)部控制流程

籌資業(yè)務(wù)風險控制流程

籌資方案

可行性論證

方案審批

編制執(zhí)行

監(jiān)督評價

籌資方案

一般由財務(wù)部門根據(jù)企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、預(yù)算情況與資金現(xiàn)狀等因素，提出籌資方案。一個完整的籌資方案應(yīng)包括籌資金額、籌資形式、利率、籌資期限、資金用途等內(nèi)容。提出籌資方案的同時還應(yīng)與其他生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上才能形成初始籌資方案。

可行性論證

包括三部分內(nèi)容：

一是籌資方案的戰(zhàn)略性評估。主要評估籌資方案是否符合企業(yè)整體發(fā)展戰(zhàn)略，控制企業(yè)籌資規(guī)模，防止因盲目籌資而給企業(yè)造成沉重的債務(wù)負擔。

二是的經(jīng)濟性評估。主要分析籌資方案是否符合經(jīng)濟性要求，是否以最低的籌資成本獲得了所需的資金，籌資期限等是否經(jīng)濟合理，利息、股息等費用支出是否在企業(yè)承受的范圍之內(nèi)。

三是籌資方案的風險評估。并對可能出現(xiàn)的風險進行有效地應(yīng)對。

方案審批

通過可行性論證的籌資方案，需要在企業(yè)內(nèi)部按照分級授權(quán)審批原則進行審批，重點關(guān)注籌資用途的可行性。重大籌資方案，應(yīng)當提交股東（大）會審議，籌資方案需經(jīng)有關(guān)管理部門批準的，應(yīng)當履行相應(yīng)的報批程序。審批人員與編制籌資方案人員應(yīng)適當分離。在審批中，應(yīng)貫徹集體決策的原則，實行集體決策審批或者聯(lián)簽制度?；I資方案發(fā)生重大變更的，應(yīng)當重新履行可行性研究以及相關(guān)審批程序。

編制執(zhí)行

籌資計劃編制與執(zhí)行企業(yè)應(yīng)根據(jù)審核批準的籌資方案，編制較為詳細的籌資計劃，經(jīng)過財務(wù)部門批準后，嚴格按照相關(guān)程序籌集資金。

通過銀行借款方式籌資的，應(yīng)當與有關(guān)金融機構(gòu)進行洽談，明確借款規(guī)模、利率、期限、擔保、還款安排、相關(guān)的權(quán)利義務(wù)和違約責任等內(nèi)容。雙方達成一致意見后簽署借款合同，據(jù)此辦理相關(guān)借款業(yè)務(wù)。

通過發(fā)行債券方式籌資的，應(yīng)當合理選擇債券種類，如普通債券還是可轉(zhuǎn)換債券等，并對還本付息方案作出系統(tǒng)安排，確保按期、足額償還到期本金和利息。

通過發(fā)行股票方式籌資的，應(yīng)當依照《中華人民共和國證券法》等有關(guān)法律法規(guī)和證券監(jiān)管部門的規(guī)定進行。

監(jiān)督評價

籌資活動監(jiān)督、評價與責任追究加強籌資活動的檢查監(jiān)督，嚴格按照籌資方案確定的用途使用資金，確?？铐椀氖罩?、股息和利息的支付、股票和債券的保管等符合有關(guān)規(guī)定。

籌資活動完成后要按規(guī)定進行籌資后評價，對存在違規(guī)現(xiàn)象的，嚴格追究其責任。

三、政府采購業(yè)務(wù)控制

1．政府采購的定義

《政府采購法》規(guī)定：政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等。

2．政府采購的風險

政府采購一直是風險的高危區(qū)，主要有：

（1）政府采購、資產(chǎn)管理和預(yù)算編制部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，政府采購預(yù)算與計劃編制不合理，導(dǎo)致政府采購活動與業(yè)務(wù)活動相脫節(jié)，出現(xiàn)資金浪費和資產(chǎn)閑置等問題。

（2）政府采購需求審核不嚴格，需求參數(shù)不公允，驗收不合格，導(dǎo)致采購的貨物或服務(wù)質(zhì)次價高。

（3）政府采購不規(guī)范，未按規(guī)定選擇采購方式、發(fā)布采購信息，甚至以化整為零或其他方式規(guī)避公開招標，導(dǎo)致單位被提起訴訟或受到處罰，影響單位正常業(yè)務(wù)活動開展。

（4）政府采購業(yè)務(wù)檔案管理不善，信息缺失，影響政府采購信息和財務(wù)信息的真實完整。

3．單位應(yīng)當建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當加強對政府采購業(yè)務(wù)預(yù)算與計劃的管理。建立預(yù)算編制、政府采購和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機制。根據(jù)本單位實際需求和相關(guān)標準編制政府采購預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購計劃。

4．單位應(yīng)當加強對政府采購活動的管理。對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機制。單位應(yīng)當明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標文件準備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。

5．單位應(yīng)當加強對政府采購申請的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。對政府采購進口產(chǎn)品、變更政府采購方式等事項應(yīng)當加強內(nèi)部審核，嚴格履行審批手續(xù)。

6．單位應(yīng)當加強對政府采購項目驗收的管理。根據(jù)規(guī)定的驗收制度和政府采購文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢λ徫锲返钠贩N、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進行驗收，并出具驗收證明。

7．單位應(yīng)當加強對政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理。指定牽頭部門負責、相關(guān)部門參加，按照國家有關(guān)規(guī)定做好政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作。

8．單位應(yīng)當加強對政府采購業(yè)務(wù)的記錄控制。妥善保管政府采購預(yù)算與計劃、各類批復(fù)文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)資料。定期對政府采購業(yè)務(wù)信息進行分類統(tǒng)計，并在內(nèi)部進行通報。

四、資產(chǎn)控制

1．單位應(yīng)當對資產(chǎn)實行分類管理，主要有貨幣資金、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資等，要建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度。

2．單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用。與資產(chǎn)管理相關(guān)的不相容崗位主要包括：

（1）貨幣資金支付的審批與執(zhí)行

（2）貨幣資金的保管和收支賬目的會計核算

（3）貨幣資金的會計記錄和審計監(jiān)督

（4）無形資產(chǎn)的研發(fā)和管理

（5）資產(chǎn)配置和資產(chǎn)使用

（6）資產(chǎn)使用和資產(chǎn)處置

（7）資產(chǎn)配置、使用和處置的決策、執(zhí)行和監(jiān)督

3．單位應(yīng)當建立健全貨幣資金管理崗位責任制，合理設(shè)置崗位，不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，確保不相容崗位相互分離。

（1）出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權(quán)、債務(wù)賬目的登記工作。

（2）嚴禁一人保管收付款項所需的全部印章。財務(wù)專用章應(yīng)當由專人保管，個人名章應(yīng)當由本人或其授權(quán)人員保管。負責保管印章的人員要配置單獨的保管設(shè)備，并做到人走柜鎖。

（3）按照規(guī)定應(yīng)當由有關(guān)負責人簽字或蓋章的，應(yīng)當嚴格履行簽字或蓋章手續(xù)。

4．單位應(yīng)當加強對銀行賬戶的管理，嚴格按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。單位應(yīng)當加強貨幣資金的核查控制。指定不辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現(xiàn)金，核對銀行存款余額，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調(diào)節(jié)表，核對是否賬實相符、賬賬相符。對調(diào)節(jié)不符、可能存在重大問題的未達賬項應(yīng)當及時查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理。

5．單位應(yīng)當加強對實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的管理，明確相關(guān)部門和崗位的職責權(quán)限，強化對配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。

（1）對資產(chǎn)實施歸口管理。明確資產(chǎn)使用和保管責任人，落實資產(chǎn)使用人在資產(chǎn)管理中的責任。貴重資產(chǎn)、危險資產(chǎn)、有保密等特殊要求的資產(chǎn)，應(yīng)當指定專人保管、專人使用，并規(guī)定嚴格的接觸限制條件和審批程序。

（2）按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責任。

（3）建立資產(chǎn)臺賬，加強資產(chǎn)的實物管理。單位應(yīng)當定期清查盤點資產(chǎn)，確保賬實相符。財會、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使用等部門或崗位應(yīng)當定期對賬，發(fā)現(xiàn)不符的，應(yīng)當及時查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理。

（4）建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，做好資產(chǎn)的統(tǒng)計、報告、分析工作，實現(xiàn)對資產(chǎn)的動態(tài)管理。

6．單位應(yīng)當根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定加強對對外投資的管理。

（1）合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執(zhí)行、對外投資處置的審批與執(zhí)行等不相容崗位相互分離。

（2）單位對外投資，應(yīng)當由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。

（3）加強對投資項目的追蹤管理，及時、全面、準確地記錄對外投資的價值變動和投資收益情況。

（4）建立責任追究制度。對在對外投資中出現(xiàn)重大決策失誤、未履行集體決策程序和不按規(guī)定執(zhí)行對外投資業(yè)務(wù)的部門及人員，應(yīng)當追究相應(yīng)的責任。

五、建設(shè)項目控制

1．建設(shè)項目管理的主要風險：

（1）立項缺乏可行性研究或流于形式，決策不當，審批不嚴，盲目上馬。

（2）違規(guī)或超標建設(shè)樓堂館所，導(dǎo)致財政資金極大浪費或者單位違紀。

（3）設(shè)計不合理，概算脫離實際，質(zhì)量有隱患。

（4）存在串標、暗箱操作、商業(yè)賄賂等違法行為。

（5）資金使用混亂，工程進度延遲或中斷。

2．單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責權(quán)限，確保項目建議和可行性研究與項目決策、概預(yù)算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互分離。

3．單位應(yīng)當建立與建設(shè)項目相關(guān)的議事決策機制，嚴禁任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應(yīng)當形成書面文件，與相關(guān)資料一同妥善歸檔保管。

4．單位應(yīng)當建立與建設(shè)項目相關(guān)的審核機制。項目建議書、可行性研究報告、概預(yù)算、竣工決算報告等應(yīng)當由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財會、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核，出具評審意見。

5．單位應(yīng)當依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定組織建設(shè)項目招標工作，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。單位應(yīng)當采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，確保標底編制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行。

6．單位應(yīng)當按照審批單位下達的投資計劃和預(yù)算對建設(shè)項目資金實行?？顚Ｓ?，嚴禁截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金。

7．財會部門應(yīng)當加強與建設(shè)項目承建單位的溝通，準確掌握建設(shè)進度，加強價款支付審核，按照規(guī)定辦理價款結(jié)算。實行國庫集中支付的建設(shè)項目，單位應(yīng)當按照財政國庫管理制度相關(guān)規(guī)定支付資金。單位建設(shè)項目工程洽商和設(shè)計變更應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的審批程序。

8．建設(shè)項目竣工后，單位應(yīng)當按照規(guī)定的時限及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計，并根據(jù)批復(fù)的竣工決算和有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)項目檔案和資產(chǎn)移交等工作。建設(shè)項目已實際投入使用但超時限未辦理竣工決算的，單位應(yīng)當根據(jù)對建設(shè)項目的實際投資暫估入賬，轉(zhuǎn)作相關(guān)資產(chǎn)管理。

六、合同控制

1．單位應(yīng)當建立健全合同內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限，妥善保管和使用合同專用章，嚴禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對外簽訂合同，嚴禁違規(guī)簽訂擔保、投資和借貸合同。單位應(yīng)當對合同實施歸口管理，建立財會部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合。

2．單位應(yīng)當加強對合同訂立的管理，明確合同訂立的范圍和條件。對于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當組織法律、技術(shù)、財會等工作人員參與談判，必要時可聘請外部專家參與相關(guān)工作。談判過程中的重要事項和參與談判人員的主要意見，應(yīng)當予以記錄并妥善保管。

3．單位應(yīng)當對合同履行情況實施有效監(jiān)控。合同履行過程中，因?qū)Ψ交騿挝蛔陨碓驅(qū)е驴赡軣o法按時履行的，應(yīng)當及時采取應(yīng)對措施。單位應(yīng)當建立合同履行監(jiān)督審查制度。對合同履行中簽訂補充合同，或變更、解除合同等應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定進行審查。

4．財會部門應(yīng)當根據(jù)合同履行情況辦理價款結(jié)算和進行賬務(wù)處理。未按照合同條款履約的，財會部門應(yīng)當在付款之前向單位有關(guān)負責人報告。

5．合同歸口管理部門應(yīng)當加強對合同登記的管理，定期對合同進行統(tǒng)計、分類和歸檔，詳細登記合同的訂立、履行和變更情況，實行對合同的全過程管理。與單位經(jīng)濟活動相關(guān)的合同應(yīng)當同時提交財會部門作為賬務(wù)處理的依據(jù)。單位應(yīng)當加強合同信息安全保密工作，未經(jīng)批準，不得以任何形式泄露合同訂立與履行過程中涉及的國家秘密、工作秘密或商業(yè)秘密。

6．單位應(yīng)當加強對合同糾紛的管理。合同發(fā)生糾紛的，單位應(yīng)當在規(guī)定時效內(nèi)與對方協(xié)商談判。合同糾紛協(xié)商一致的，雙方應(yīng)當簽訂書面協(xié)議；合同糾紛經(jīng)協(xié)商無法解決的，經(jīng)辦人員應(yīng)向單位有關(guān)負責人報告，并根據(jù)合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。

第五節(jié)評價與監(jiān)督

1．單位應(yīng)當建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當與內(nèi)部控制的建立和實施保持相對獨立。對內(nèi)部控制進行監(jiān)督的主體有2個方面，一是內(nèi)部審計部門，側(cè)重于管事，二是紀檢監(jiān)察部門，側(cè)重于管人，其中由內(nèi)審部門牽頭。

2．內(nèi)部審計部門或崗位應(yīng)當定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議。監(jiān)督檢查分為定期和不定期兩種形式，一是建立內(nèi)部控制的定期檢查制度，每3-6個月進行一次全面的監(jiān)督檢查和自我評價；二是不定期的對內(nèi)部控制開展各項專項檢查、抽查等監(jiān)督檢查工作。

3．內(nèi)部監(jiān)督的方法。分別有個別訪談法、實地觀察法、證據(jù)檢查法、重新執(zhí)行法、穿行測試法。最后完成內(nèi)部控制自我評價報告。

4．行政事業(yè)單位除了積極發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用外，還要自覺接受來自外部的監(jiān)督檢查，主要部門有：財政部門、審計機關(guān)、紀檢檢查部門、上級主管部門。

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