《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》解讀

第一節(jié)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的起源、定義和體系

一、內(nèi)部控制的起源

1．產(chǎn)生在西方，最初的控制形式是“內(nèi)部牽制”。這種古老的管理思想發(fā)源于古埃及的國(guó)庫(kù)管理制度，即公元前 3 600年以前的美索不達(dá)米亞文化時(shí)期。其理論基礎(chǔ)是假設(shè)兩個(gè)人或部門無(wú)意識(shí)地犯同樣錯(cuò)誤的可能性是很小的，以及假設(shè)兩個(gè)人或部門有意識(shí)地串通舞弊的可能性也是很小的。直到20世紀(jì)初，企業(yè)管理依然繼承了這種以業(yè)務(wù)授權(quán)、職責(zé)分工、雙重記錄、定期核對(duì)等為內(nèi)容的內(nèi)部牽制的基本思想。

1992年9月，由美國(guó)國(guó)會(huì)的“反對(duì)虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)”下屬的，并由美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)（AAA）、美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）、內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）、財(cái)務(wù)經(jīng)理協(xié)會(huì)（FEI）和管理會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)（IMA）等多個(gè)專業(yè)團(tuán)體組織參與的“發(fā)起組織委員會(huì)（COSO）”發(fā)布了《內(nèi)部控制——整體框架》，并明確了有關(guān)定義。

2．安然事件

指2001年發(fā)生在美國(guó)的安然公司破產(chǎn)案以及相關(guān)丑聞。安然公司曾經(jīng)是世界上最大的能源、商品和服務(wù)公司之一，名列《財(cái)富》雜志“美國(guó)500強(qiáng)”的第七名，自稱全球領(lǐng)先企業(yè)。在2001年宣告破產(chǎn)之前，安然擁有約21 000名雇員，是世界上最大的電力、天然氣以及電訊公司之一，2000年披露的營(yíng)業(yè)額達(dá)1 010億美元之巨。公司連續(xù)六年被《財(cái)富》雜志評(píng)選為“美國(guó)最具創(chuàng)新精神公司”然而，在2001年10月安然公司突然在資產(chǎn)負(fù)債平衡表上曝光出了高達(dá)6.18億美元的虧損。2001年12月2日，公司向紐約破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，這個(gè)擁有上千億資產(chǎn)的公司在幾周內(nèi)破產(chǎn)，該案成為美國(guó)歷史上最大的一宗破產(chǎn)案，它是公司持續(xù)多年精心策劃、乃至制度化系統(tǒng)化的財(cái)務(wù)造假丑聞。它嚴(yán)重挫傷了美國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的元?dú)猓貏?chuàng)了投資者和社會(huì)公眾的信心，引起美國(guó)政府和國(guó)會(huì)的高度重視。

“ 安然事件 ”

通過(guò)安然事件，我們認(rèn)識(shí)到，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制制度密切聯(lián)系，既不能否定股票期權(quán)制、審計(jì)委員會(huì)、內(nèi)部控制的正面作用，但也不能對(duì)它們的作用過(guò)分依賴和夸大，而需要將各種制度安排，如公司獨(dú)立董事制度、外部審計(jì)制度協(xié)同起來(lái)。因?yàn)楣局卫斫Y(jié)構(gòu)的缺陷，并不是孤立的，存在的問(wèn)題需要通盤(pán)考量和系統(tǒng)解決。

3．薩班斯法案

薩班斯法案，又被稱為薩班斯?奧克斯利法案。2001年12月，美國(guó)最大的能源公司——安然公司，突然申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，此后，美國(guó)公司丑聞不斷，規(guī)模也“屢創(chuàng)新高”，特別是2002年6月的世界通信會(huì)計(jì)丑聞事件，“徹底打擊了（美國(guó)）投資者對(duì)（美國(guó)）資本市場(chǎng)的信心”。為了改變這一局面，美國(guó)國(guó)會(huì)和政府加速通過(guò)了《薩班斯法案》，由參議院銀行委員會(huì)主席薩班斯和眾議院金融服務(wù)委員會(huì)主席奧克斯利聯(lián)合提出，又被稱作《2002年薩班斯?奧克斯利法案》。該法案的另一個(gè)名稱是《公眾公司會(huì)計(jì)改革與投資者保護(hù)法案》。法案的第一句話就是“遵守證券法律以提高公司披露的準(zhǔn)確性和可靠性，從而保護(hù)投資者及其他目的。”該法案對(duì)美國(guó)《1933年證券法》《1934年證券交易法》做出大幅修訂，在公司治理、會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管、證券市場(chǎng)監(jiān)管等方面做出了許多新的規(guī)定。

二、內(nèi)部控制的定義

內(nèi)部控制是受企業(yè)董事會(huì)、管理當(dāng)局和其他員工的影響，為旨在取得：

1．經(jīng)營(yíng)效率和效果；

2．財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性；

3．遵循適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)等目標(biāo)而提供合理保證的一個(gè)過(guò)程。

2008年財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中定義：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。

三、內(nèi)部控制體系

“中國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系”

根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五部委在2008～2010年間制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第1號(hào)——組織架構(gòu)》等18項(xiàng)應(yīng)用指引，以及《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》。

執(zhí)行時(shí)間：

自2011年1月1日起在境內(nèi)外同時(shí)上市的公司施行。

自2012年1月1日起在上海證券交易所、深圳證券交易所主板上市公司施行。

在此基礎(chǔ)上，擇機(jī)在中小板和創(chuàng)業(yè)板上市公司施行。

鼓勵(lì)非上市大中型企業(yè)提前執(zhí)行。

要求執(zhí)行《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的上市公司和非上市大中型企業(yè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，披露年度自我評(píng)價(jià)報(bào)告，同時(shí)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行審計(jì)并出具審計(jì)報(bào)告。

與企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)相比，我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)則明顯相對(duì)滯后，也存在一些突出的問(wèn)題。

一是單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，對(duì)決策缺乏有效制約和監(jiān)督，特別是一把手的內(nèi)控意識(shí)薄弱。有的主要負(fù)責(zé)人利用權(quán)力“設(shè)租”“尋租”，干預(yù)重大決策或直接違規(guī)決策、插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)，為相關(guān)方面謀求不正當(dāng)利益。

二是利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個(gè)地區(qū)實(shí)施違法違紀(jì)行為。

三是利用虛假注資、虛假項(xiàng)目、虛假合同和虛假票據(jù)等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。

四是監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全和完善，內(nèi)部監(jiān)督信息不共享、渠道不暢通。

五是崗位設(shè)置不合理，監(jiān)督不到位甚至存在缺失。

六是預(yù)算控制缺乏剛性，費(fèi)用支出方面缺乏有效控制。

七是財(cái)務(wù)管理制度不健全，缺乏明確的崗位制度。

八是資產(chǎn)管理和控制制度有待加強(qiáng)，固定資產(chǎn)管理比較薄弱，重錢輕物、重購(gòu)輕管的現(xiàn)象比較普遍。

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部于2011年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見(jiàn)稿），由深圳市財(cái)政委員會(huì)牽頭，由北京市財(cái)政局、中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局武警部隊(duì)后勤部、東北財(cái)大等八家單位參與進(jìn)行課題調(diào)研。在此基礎(chǔ)上財(cái)政部于2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位（簡(jiǎn)稱單位）于2014年1月1日起執(zhí)行。它與《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》一起構(gòu)成了較為完整的全社會(huì)的規(guī)范合理的內(nèi)部控制制度體系。

第二節(jié)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念、目標(biāo)、原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

“單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制遵循下列原則”

（一）全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。

在組織層次上，實(shí)現(xiàn)全人員：涵蓋單位領(lǐng)導(dǎo)、管理層和全體員工；

在范圍上，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程：覆蓋單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)，在流程上應(yīng)當(dāng)滲透到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)；

在內(nèi)容上，實(shí)現(xiàn)全風(fēng)險(xiǎn)控制：包含戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的所有風(fēng)險(xiǎn)。

（二）重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在兼顧全面的基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)，針對(duì)重要業(yè)務(wù)與事項(xiàng)、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)采取更為嚴(yán)格的控制措施，確保不存在重大缺陷。

（三）制衡性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。

治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配：應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理并符合內(nèi)部控制的基本要求，確保不同部門、崗位之間權(quán)責(zé)分明和有利于相互制約、相互監(jiān)督。

（四）適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)合理體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)狀況以及所處具體環(huán)境、成本與效益匹配等方面的要求。

單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

第三節(jié)單位層面的內(nèi)部控制

一、單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要風(fēng)險(xiǎn)包括：?jiǎn)挝唤?jīng)濟(jì)活動(dòng)不合法或不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)有資產(chǎn)流失、資源使用效益低下的風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)務(wù)信息不真實(shí)、不完整的風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)等。

單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重估。

二、進(jìn)行單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的方面

1．內(nèi)部控制工作的組織情況。包括是否確定內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門；是否建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。單位開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，成員由財(cái)會(huì)、資產(chǎn)管理、紀(jì)檢監(jiān)察、采購(gòu)、基建、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等部門人員組成。

2．內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)情況。包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督是否實(shí)現(xiàn)有效分離；權(quán)責(zé)是否對(duì)等；是否建立健全議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制、內(nèi)部監(jiān)督等機(jī)制。

3．內(nèi)部管理制度的完善情況。包括內(nèi)部管理制度是否健全，執(zhí)行是否有效。

4．內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況。包括是否建立工作人員的培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、輪崗等機(jī)制，工作人員是否具備相應(yīng)的資格和能力。

5．財(cái)務(wù)信息的編報(bào)情況。包括是否按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行賬務(wù)處理，是否按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。

6．其他情況。

三、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

比如：財(cái)務(wù)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)

	償債能力指標(biāo)	指標(biāo)意義
1	安全邊際率	越高越安全
2	資產(chǎn)負(fù)債率	越低越穩(wěn)定
3	流動(dòng)比率	理想值是2
4	速動(dòng)比率	理想值是1
5	已獲利息倍數(shù)	越大償付能力越強(qiáng)

四、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

單位風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略有四種基本類型：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承受。單位應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

1．風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是單位對(duì)超出風(fēng)險(xiǎn)承受度的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)放棄或者停止與該風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)以避免和減輕損失的策略。這是控制風(fēng)險(xiǎn)的一種最徹底、最有力的措施，它與其他的控制風(fēng)險(xiǎn)方法不同，是在風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生之前，將所有風(fēng)險(xiǎn)因素完全消除，從而徹底排除某一特定風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的可能性。

2．風(fēng)險(xiǎn)降低

風(fēng)險(xiǎn)降低是單位在權(quán)衡成本效益之后，準(zhǔn)備采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┙档惋L(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失，將風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。

3．風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是單位準(zhǔn)備借助他人力量，采取業(yè)務(wù)分包、購(gòu)買保險(xiǎn)等方式和適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，將風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。

4．風(fēng)險(xiǎn)承受

風(fēng)險(xiǎn)承受是單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，在權(quán)衡成本效益之后，不準(zhǔn)備采取控制措施降低風(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失的策略。這也是一種最普通、最省事的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

例如，某圖書(shū)館門口停車場(chǎng)安排人員收費(fèi)，每月收款總額在30 00元左右，單位安排李某收取，如果為了防止李某貪污舞弊，另外專門安排一個(gè)正式員工每日專門復(fù)核款項(xiàng)，這時(shí)支付給復(fù)核人員的工資要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于3 000元，顯然不符合成本效益原則，因此對(duì)于這種存在的舞弊風(fēng)險(xiǎn)單位就應(yīng)該采用風(fēng)險(xiǎn)承受策略。

五、單位內(nèi)部控制的控制方法

一般包括：

1．不相容崗位相互分離。合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位。

在單位中，通常有6大類主要的不相容職務(wù)：

（1）授權(quán)進(jìn)行某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和執(zhí)行該項(xiàng)業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離；

（2）執(zhí)行某些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和審核這些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離；

（3）執(zhí)行某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和記錄該項(xiàng)業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離；

（4）保管某些財(cái)產(chǎn)物資和對(duì)其進(jìn)行記錄的職務(wù)要分離；

（5）保管某些財(cái)產(chǎn)物資和使用這些財(cái)產(chǎn)物資的職務(wù)要分離；

（6）執(zhí)行某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與監(jiān)督這些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離。

比如：會(huì)計(jì)法規(guī)定出納人員不得兼任記賬、稽核、檔案保管等崗位。

2．內(nèi)部授權(quán)審批控制

明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。對(duì)于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，即“三重一大”業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)集體決策和會(huì)簽。任何人不得單獨(dú)決策或推翻集體決策，防范“一言堂”或“一支筆”。“三重一大”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。

“中航油事件”

（1）中航油一度瀕臨破產(chǎn)，后在總裁陳久霖（湖北黃岡浠水人，畢業(yè)北大）的帶領(lǐng)下，一舉扭虧為盈，從單一的進(jìn)口航油采購(gòu)業(yè)務(wù)逐步擴(kuò)展到國(guó)際石油貿(mào)易業(yè)務(wù)，并于2001年在新加坡交易所主板上市，成為中國(guó)首家利用海外自有資產(chǎn)在國(guó)外上市的中資企業(yè)。公司經(jīng)營(yíng)的成功為其贏來(lái)了聲譽(yù)，2002年公司被新交所評(píng)為“最具透明度的上市公司”獎(jiǎng)，并且是唯一入選的中資公司。

中航油通過(guò)國(guó)際石油貿(mào)易、石油期貨等衍生金融工具的交易，其凈資產(chǎn)從1997年16.8萬(wàn)美元增加到2004年的1.35億美元，增幅高達(dá)800倍。但2004年11月，中航油因誤判油價(jià)走勢(shì)，在石油期貨投機(jī)上虧損5.5億美元。這一事件被認(rèn)為是著名的“巴林銀行悲劇”的翻版。

（2）2003年下半年：中航油公司開(kāi)始交易石油期權(quán)(option)，最初涉及200萬(wàn)桶石油，中航油在交易中獲利。2004年一季度：油價(jià)攀升導(dǎo)致公司潛虧580萬(wàn)美元，公司決定延期交割合同，期望油價(jià)能回跌；交易量也隨之增加。2004年二季度：隨著油價(jià)持續(xù)升高，公司的賬面虧損額增加到3 000萬(wàn)美元左右。公司因而決定再延后到2005年和2006年才交割；交易量再次增加。2004年10月：油價(jià)再創(chuàng)新高，公司此時(shí)的交易盤(pán)口達(dá)5 200萬(wàn)桶石油；賬面虧損再度大增。10月10日：面對(duì)嚴(yán)重資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題的中航油，首次向母公司呈報(bào)交易和賬面虧損。為了補(bǔ)加交易商追加的保證金，公司已耗盡近2 600萬(wàn)美元的營(yíng)運(yùn)資本、1.2億美元銀團(tuán)貸款和6 800萬(wàn)元應(yīng)收賬款資金。賬面虧損高達(dá)1.8億美元，另外已支付8 000萬(wàn)美元的額外保證金。10月20日：母公司提前配售15%的股票，將所得的1.08億美元資金貸款給中航油。10月26日和28日：公司因無(wú)法補(bǔ)加一些合同的保證金而遭逼倉(cāng)，蒙受1.32億美元實(shí)際虧損。11月8日到25日：公司的衍生商品合同繼續(xù)遭逼倉(cāng)，截至25日的實(shí)際虧損達(dá)3.81億美元。12月1日：在虧損5.5億美元后，中航油宣布向法庭申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)令。

（3）2005年06月06日中航油正式對(duì)外公布巨虧原因調(diào)查報(bào)告

2004年6月和9月挪盤(pán)是最直接原因。中國(guó)航油（新加坡）股份有限公司正式對(duì)外公布了著名會(huì)計(jì)師事務(wù)所普華永道針對(duì)該公司2004年底石油期權(quán)交易巨虧事件最終調(diào)查報(bào)告。

該報(bào)告認(rèn)為，期權(quán)的賣方的風(fēng)險(xiǎn)是潛在無(wú)限的，而期權(quán)買方的風(fēng)險(xiǎn)則僅限于權(quán)利金成本。中航油忽視了對(duì)期權(quán)賣方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，2004年1月中航油期權(quán)損失已經(jīng)揭示了風(fēng)險(xiǎn)，該損失導(dǎo)致了公司考慮并執(zhí)行挪盤(pán)。挪盤(pán)被證明是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。中航油誤以為這樣可以避免記錄損失，以至于承擔(dān)了更大的風(fēng)險(xiǎn)，出售更高風(fēng)險(xiǎn)的期權(quán)、期限更長(zhǎng)，以籌集權(quán)利金支付關(guān)閉短期虧損的期權(quán)倉(cāng)位的損失。

普華永道的報(bào)告同時(shí)還認(rèn)為，中航油擁有一個(gè)由部門領(lǐng)導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)和內(nèi)部審計(jì)部組成的3層“內(nèi)部控制監(jiān)督結(jié)構(gòu)”，但這個(gè)結(jié)構(gòu)的每個(gè)層次在本次事件中都犯有嚴(yán)重的錯(cuò)誤。

具體表現(xiàn)在：公司交易員沒(méi)有遵守風(fēng)險(xiǎn)管理手冊(cè)規(guī)定的交易限額，也沒(méi)有向公司其他人員提醒各種挪盤(pán)活動(dòng)的后果和多種可能性；風(fēng)險(xiǎn)控制員沒(méi)有準(zhǔn)確匯報(bào)公司的期權(quán)倉(cāng)位情況和敞口風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)在所有重大問(wèn)題上均未履行其職責(zé)。

報(bào)告稱，作為公司的總裁，陳久霖要負(fù)以下主要責(zé)任：一是在不了解期權(quán)交易、沒(méi)有對(duì)交易風(fēng)險(xiǎn)做出正確評(píng)估的情況下就開(kāi)始期權(quán)交易；二是通過(guò)挪盤(pán)中使公司承擔(dān)了不可接受的巨大風(fēng)險(xiǎn)，最后導(dǎo)致公司的財(cái)務(wù)災(zāi)難；三是未在財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)中披露公司的期權(quán)交易損失；四是在公司中培養(yǎng)了一種保密的文化。在這種保密文化下，向董事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)隱瞞期權(quán)交易，期權(quán)交易導(dǎo)致挪盤(pán)，而挪盤(pán)又引發(fā)更多交易，又導(dǎo)致更多的損失。

3．歸口管理

（1）根據(jù)本單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工。

（2）采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。

（3）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。

（4）實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。

例如：紅樓夢(mèng)第十三回秦可卿死封龍禁尉，王熙鳳協(xié)理寧國(guó)府。可卿死寧國(guó)府第一大爺賈珍愁了。寶玉見(jiàn)狀，向他推薦一人，賈珍聽(tīng)罷，喜不自禁。于是，才有了王熙鳳協(xié)理寧國(guó)府這出大戲。

王熙鳳接受賈珍的委托后，理了理工作頭緒，她認(rèn)為有五件事已經(jīng)成了寧國(guó)府的風(fēng)俗：一是人口混雜，遺失東西；二是事無(wú)專執(zhí)，臨期推諉；三是需用過(guò)費(fèi)，濫支冒領(lǐng)；四是任無(wú)大小，苦樂(lè)不均；五是家人豪縱，有臉者不服約，無(wú)臉者不能上進(jìn)。

按照內(nèi)部控制的邏輯，實(shí)際上這是一次針對(duì)寧國(guó)府內(nèi)部事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，有了這樣的初步風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，就為鳳姐接下來(lái)的工作指明了方向和重點(diǎn)，使其工作能夠有針對(duì)性和有重點(diǎn)地展開(kāi)，能夠抓住問(wèn)題的要害開(kāi)出切實(shí)可行的控制和管理良方。以徹底改變“事無(wú)專執(zhí)，臨期推諉”的現(xiàn)狀。

4．預(yù)算控制

強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程。包括對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)的有效控制。

5．財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制

建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制，采取資產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤(pán)點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)等措施，確保資產(chǎn)安全完整。

舉例：人參是賈府常備常用的存貨，屬于儲(chǔ)備資金。秦氏生病時(shí)，賈珍買人參，一買就是一斤好的。鳳姐安慰病中的秦氏，咱們是吃得起人參的人家，別說(shuō)一日二錢人參，就是二斤也吃得起。五年之后，要給病中的鳳姐配制丸藥，需要上等人參二兩，卻忙壞了王夫人。找來(lái)找去，最后在賈母處找到了一大包，都是手指頭粗細(xì)的，稱了二兩與王夫人。王夫人命人送與醫(yī)生配藥，同時(shí)把翻找過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的幾包藥材交與醫(yī)生辨認(rèn)標(biāo)記。去人很快回來(lái)說(shuō)，這一包確實(shí)是上等人參，只是存放太久，已成了朽糟爛木，沒(méi)有了藥性。短短五年光景，竟然找尋不出二兩上等人參的存貨來(lái)，賈府衰落速度何其驚人！

在尋找人參過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)的那幾包不知名的藥材，以及王夫人責(zé)備下人“隨手混撂”，反映出榮國(guó)府存貨管理混亂不堪。存貨的存放要有規(guī)矩，什么貨放在什么倉(cāng)庫(kù)，什么位置，如何歸類，如何編號(hào)，保管責(zé)任人是誰(shuí)，保存期多長(zhǎng)，都要悉數(shù)登記，更要經(jīng)常查看盤(pán)點(diǎn)，這是存貨管理和內(nèi)部控制的重要工作。隨手混撂，需要時(shí)便難以找到。此外，如人參一樣，許多存貨都有一定的保質(zhì)期。賈母的一大包手指頭粗細(xì)的人參，放得太久，居然失去了藥用價(jià)值。這包人參長(zhǎng)期占用了賈母多少資金，不得而知。但是，尋找人參卻讓我們看到了賈府存貨管理不善，儲(chǔ)備資金使用效率和效益低下的狀況。

6．會(huì)計(jì)控制

建立健全本單位財(cái)會(huì)管理制度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》的規(guī)定建立會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的會(huì)計(jì)人員。會(huì)計(jì)法規(guī)定，國(guó)有控股大中型企業(yè)必須配備總會(huì)計(jì)師。設(shè)置總會(huì)計(jì)師的單位不得設(shè)置與其職能重疊的副職。總會(huì)計(jì)師和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人必須要有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)并具備會(huì)計(jì)師以上資格或三年以上會(huì)計(jì)從業(yè)經(jīng)歷。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理、編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)、完整。

7．單據(jù)控制

要求單位根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的表單和票據(jù)。如差旅費(fèi)報(bào)銷，必須提交出差審批單、報(bào)銷單據(jù)必須是政府采購(gòu)指定的接待單位開(kāi)具的住宿發(fā)票、飛機(jī)票或火車票，不接受旅行社開(kāi)具的發(fā)票和景點(diǎn)門票，必須附公務(wù)卡結(jié)算憑證。

要求相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。

8．信息內(nèi)部公開(kāi)

（1）單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。

（2）建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)信息內(nèi)部公開(kāi)制度，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，確定信息內(nèi)部公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、方式和程序。

（3）與信息技術(shù)相關(guān)的控制包括計(jì)算機(jī)控制，如數(shù)據(jù)中心（工作計(jì)劃、備份、恢復(fù)程序）、系統(tǒng)軟件控制（操作系統(tǒng)的獲取和實(shí)施）、訪問(wèn)安全、應(yīng)用系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和維護(hù)控制等。

（4）要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的信息化可能需要更多借助外力來(lái)共同完成。如行政事業(yè)單位內(nèi)部控制專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)商、高校研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的教授、研究人員。

第四節(jié)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

一、預(yù)算業(yè)務(wù)控制

1．行政事業(yè)單位全面預(yù)算控制存在的問(wèn)題

（1）預(yù)算編制過(guò)程簡(jiǎn)單。編制時(shí)間緊、編制人員不足、編制質(zhì)量低。

（2）預(yù)算編制方法不科學(xué)。財(cái)政部門要求采用零基預(yù)算法，實(shí)際仍采用基數(shù)法。

（3）預(yù)算編制內(nèi)容不全面，預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)。預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外脫節(jié)。

（4）在預(yù)算執(zhí)行方面缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和約束力。用項(xiàng)目支出來(lái)彌補(bǔ)基本支出的不足，沒(méi)有?？顚Ｓ谩?/span>

（5）只注重預(yù)算的編制，不注重預(yù)算的執(zhí)行、控制與評(píng)價(jià)。

（6）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

2．單位全面預(yù)算編制

（1）單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制實(shí)行“兩上兩下”的基本流程：測(cè)算、提出預(yù)算建議數(shù)，逐級(jí)匯總后報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門，財(cái)政部門審核下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，單位據(jù)此編制年度預(yù)算，財(cái)政部門批復(fù)。

（2）單位的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時(shí)、內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

一是單位應(yīng)當(dāng)正確把握預(yù)算編制有關(guān)政策，確保預(yù)算編制相關(guān)人員及時(shí)全面掌握相關(guān)規(guī)定。編制的依據(jù)如定員定額。

二是編制預(yù)算的方法包括固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算。

固定預(yù)算

以預(yù)算期內(nèi)正常的、可能實(shí)現(xiàn)的某一業(yè)務(wù)量（生產(chǎn)量、銷售量）水平為固定基礎(chǔ)，不考慮可能發(fā)生的變動(dòng)因素而編制預(yù)算的方法

彈性預(yù)算

以預(yù)算期內(nèi)可能發(fā)生的多種業(yè)務(wù)量水平為基礎(chǔ)，分別確定與之相應(yīng)的費(fèi)用數(shù)額而編制的、能適應(yīng)多種業(yè)務(wù)量水平的費(fèi)用預(yù)算

增量預(yù)算

以當(dāng)年預(yù)算的具體數(shù)字為基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況和計(jì)劃期各項(xiàng)業(yè)務(wù)的可能增減變動(dòng)情況來(lái)確定下一年度預(yù)算比上一年預(yù)算的增減變動(dòng)額

零基預(yù)算

不考慮目前的費(fèi)用水平，以零為起點(diǎn)以無(wú)費(fèi)用、無(wú)成本、無(wú)服務(wù)、無(wú)收益作為預(yù)算的起點(diǎn)

流動(dòng)預(yù)算

根據(jù)上一期的預(yù)算指標(biāo)完成情況，調(diào)整和具體編制下一期預(yù)算，并將預(yù)算期連續(xù)向前推移的一種預(yù)算編制方法

（3）單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，按照“誰(shuí)花錢，誰(shuí)編預(yù)算”的原則分解細(xì)化編制預(yù)算目標(biāo)。

（4）單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等不相容崗位相互分離。預(yù)算業(yè)務(wù)管理工作機(jī)構(gòu)有財(cái)務(wù)人員、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、人事管理、基建管理等部門人員。預(yù)算編制與審批、執(zhí)行、考核職務(wù)要相分離。

（5）單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)和分工，對(duì)按照法定程序批復(fù)的預(yù)算在單位內(nèi)部進(jìn)行指標(biāo)分解、審批下達(dá)，規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序，發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。

（6）單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項(xiàng)收支，確保預(yù)算嚴(yán)格有效執(zhí)行。

（7）單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，定期通報(bào)各部門預(yù)算執(zhí)行情況，召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，研究解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（8）單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決算管理，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，加強(qiáng)決算分析工作，強(qiáng)化決算分析結(jié)果運(yùn)用，建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制。

（9）單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

二、收支業(yè)務(wù)控制

1．單位應(yīng)當(dāng)建立健全收入內(nèi)部管理制度。

（1）單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保收款、會(huì)計(jì)核算等不相容崗位相互分離。單位的各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)由財(cái)會(huì)部門歸口管理并進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬。不得設(shè)置“小金庫(kù)”。

（2）納入內(nèi)部控制管理收入的范圍

一是行政單位的收入包括財(cái)政撥款收入和其他收入。事業(yè)單位的收入包括財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入。

二是應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶的罰沒(méi)、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等。有政府非稅收入收繳職能的單位，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)征收政府非稅收入，按照規(guī)定開(kāi)具財(cái)政票據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線的規(guī)定，做到收繳分離、票款一致，并及時(shí)、足額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分。

（3）業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)在涉及收入的合同協(xié)議簽訂后及時(shí)將合同等有關(guān)材料提交財(cái)會(huì)部門作為賬務(wù)處理依據(jù)，確保各項(xiàng)收入應(yīng)收盡收，及時(shí)入賬。財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)定期檢查收入金額是否與合同約定相符；對(duì)應(yīng)收未收項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)查明情況，明確責(zé)任主體，落實(shí)催收責(zé)任。

舉例：王熙鳳的小金庫(kù)和賬外賬

襲人催月錢，平兒作解釋，道出了旺兒媳婦給鳳姐送利銀的全部秘密。鳳姐利用職務(wù)之便，動(dòng)用員工月錢，授意心腹旺兒夫婦對(duì)外重利放債。動(dòng)用這筆資金為榮國(guó)府獲取利益，入了榮國(guó)府的官賬，那是鳳姐職責(zé)所在。然而，動(dòng)用這筆資金獲得的利息，沒(méi)有及時(shí)歸入榮國(guó)府的官庫(kù)、官賬，而是進(jìn)了鳳姐的私賬。賬外設(shè)賬、收款不入賬、設(shè)立“小金庫(kù)”、資金體外循環(huán)，家庭不許，企業(yè)禁做。對(duì)于此類資金營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)必須要嚴(yán)加防范，嚴(yán)格控制。

（4）單位應(yīng)當(dāng)建立健全票據(jù)管理制度。財(cái)政票據(jù)、發(fā)票等各類票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀均應(yīng)履行規(guī)定手續(xù)。單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定設(shè)置票據(jù)專管員，建立票據(jù)臺(tái)賬，做好票據(jù)的保管和序時(shí)登記工作。票據(jù)應(yīng)當(dāng)按照順序號(hào)使用，不得拆本使用，做好廢舊票據(jù)管理。負(fù)責(zé)保管票據(jù)的人員要配置單獨(dú)的保險(xiǎn)柜等保管設(shè)備，并做到人走柜鎖。

單位不得違反規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出借、代開(kāi)、買賣財(cái)政票據(jù)、發(fā)票等票據(jù)，不得擅自擴(kuò)大票據(jù)適用范圍。

資金收入流程節(jié)點(diǎn)簡(jiǎn)要說(shuō)明

節(jié)點(diǎn)	流程簡(jiǎn)要說(shuō)明
A1	對(duì)于現(xiàn)金收入或銀行存款收入，出納人員要查看收款依據(jù)是否齊備，審核現(xiàn)金來(lái)源是否合理合法合規(guī)，查看實(shí)款與單據(jù)金額是否相符
A2	根據(jù)交款依據(jù)和交款性質(zhì)，及時(shí)開(kāi)具統(tǒng)一規(guī)定的票據(jù)。屬于償還借款的，開(kāi)具往來(lái)收據(jù)；屬于單位經(jīng)費(fèi)收入的，開(kāi)具相關(guān)的收費(fèi)票據(jù)
B2	會(huì)計(jì)崗位人員認(rèn)真復(fù)核收費(fèi)票據(jù)，并蓋章確認(rèn)
A3	依據(jù)收款憑證記賬聯(lián)，編制記賬憑證
C3	財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)記賬憑證進(jìn)行審簽
A3-2	出納根據(jù)審核無(wú)誤的記賬憑證，及時(shí)錄入現(xiàn)金日記賬和銀行存款日記賬，做到日清月結(jié)
A3-3	每日終了，盤(pán)點(diǎn)實(shí)際庫(kù)存現(xiàn)金，與現(xiàn)金日記賬進(jìn)行核對(duì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正
A4	對(duì)于超限額現(xiàn)金，財(cái)務(wù)部門派出兩人以上專車送存開(kāi)戶銀行
D4	開(kāi)戶銀行進(jìn)行電話或短信進(jìn)行回訪確認(rèn)，并登記備案

銀行提取現(xiàn)金流程節(jié)點(diǎn)簡(jiǎn)要說(shuō)明

節(jié)點(diǎn)	流程簡(jiǎn)要說(shuō)明
A1	出納人員利用支付系統(tǒng)，填制“現(xiàn)金提取審批單”，經(jīng)會(huì)計(jì)復(fù)核、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)
E1	提取現(xiàn)金實(shí)行額度控制，當(dāng)日（月）累計(jì)提取現(xiàn)金額超出系統(tǒng)設(shè)置“日（月）累計(jì)提現(xiàn)額度”，需要上級(jí)財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)方能辦理
A1-2	引入支付密碼技術(shù)。通過(guò)預(yù)先設(shè)置的程序，出納人員向支付密碼器輸入相關(guān)信息，申請(qǐng)支付密碼
D1	經(jīng)過(guò)二級(jí)授權(quán)（財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)）產(chǎn)生支付密碼
A2	按照支票排序和規(guī)定的要素認(rèn)真書(shū)寫(xiě)。如實(shí)填寫(xiě)真實(shí)用途，簽章必須與預(yù)留印鑒相符
A2-2	派出兩人以上，專車前往，確保資金往返途中安全
F3	銀行人員認(rèn)真核對(duì)預(yù)留印鑒和支付密碼。對(duì)于大額現(xiàn)金提取，履行《大額現(xiàn)金提取銀行回訪確認(rèn)協(xié)議》，經(jīng)核實(shí)確認(rèn)后，辦理提現(xiàn)業(yè)務(wù)
A3-2	及時(shí)將現(xiàn)金存入保險(xiǎn)柜內(nèi)。存放現(xiàn)金場(chǎng)所符合“三鐵兩器”標(biāo)準(zhǔn)，即：鐵門、鐵窗、鐵保險(xiǎn)柜，報(bào)警器、監(jiān)控器
A4	根據(jù)現(xiàn)金支票存根和銀行回單編制記賬憑證，及時(shí)錄入現(xiàn)金日記賬

2．單位應(yīng)當(dāng)建立健全支出內(nèi)部管理制度。

（1）目前，行政事業(yè)單位對(duì)于經(jīng)費(fèi)的支出（特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、車輛費(fèi)等）普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，即使有些單位制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會(huì)計(jì)人員就予以報(bào)銷；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用現(xiàn)象也較普遍，致使專項(xiàng)資金未能發(fā)揮其應(yīng)有的資金效益。

（2）單位應(yīng)確定單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，明確支出報(bào)銷流程，按照規(guī)定辦理支出事項(xiàng)。行政單位可以建立總的支出業(yè)務(wù)管理制度和各類支出業(yè)務(wù)的實(shí)施細(xì)則。包括經(jīng)費(fèi)支出管理辦法、辦公費(fèi)管理細(xì)則、接待費(fèi)管理細(xì)則、會(huì)議費(fèi)管理細(xì)則、差旅費(fèi)管理細(xì)則、交通費(fèi)管理細(xì)則、加班誤餐費(fèi)管理細(xì)則等。

內(nèi)部管理制度應(yīng)當(dāng)主要明確以下六個(gè)方面：

一是各類支出業(yè)務(wù)事項(xiàng)的歸口管理部門；

二是支出業(yè)務(wù)事項(xiàng)的開(kāi)支范圍、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)以及業(yè)務(wù)事項(xiàng)所涉及的表單和票據(jù)；

三是支出事前申請(qǐng)、審核審批程序；

四是支出借款和報(bào)銷業(yè)務(wù)流程；

五是與支出相關(guān)的內(nèi)部審核審批權(quán)限、程序和責(zé)任；

六是與支出業(yè)務(wù)相關(guān)的對(duì)賬和檢查責(zé)任。

（3）單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保支出申請(qǐng)和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會(huì)計(jì)核算等不相容崗位相互分離。

舉例：賈薔既管銀錢又管賬目

賈薔是戲班的籌辦者，被任命為戲班經(jīng)理，戲班日用出入銀錢以及大小所需之物料賬目等事項(xiàng)，由他一人包攬。在貨幣資金控制中，強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)金和銀行存款管理規(guī)定的遵守，強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)的分離，強(qiáng)調(diào)不得由一人辦理貨幣資金全過(guò)程的業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁將辦理資金支付業(yè)務(wù)的相關(guān)印章和票據(jù)集中一人保管，嚴(yán)禁出納與會(huì)計(jì)由一人擔(dān)任。賈家戲班的這種安排明顯不符合內(nèi)部控制的要求。

（4）單位應(yīng)當(dāng)按照支出業(yè)務(wù)的類型，明確內(nèi)部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。審批人應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)審批，不得越權(quán)審批。

（5）加強(qiáng)支出審核控制。全面審核各類單據(jù)，重點(diǎn)審核單據(jù)來(lái)源是否合法，內(nèi)容是否真實(shí)、完整，使用是否準(zhǔn)確，是否符合預(yù)算，審批手續(xù)是否齊全。支出憑證應(yīng)當(dāng)附反映支出明細(xì)內(nèi)容的原始單據(jù)，并由經(jīng)辦人員簽字或蓋章，超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的支出事項(xiàng)應(yīng)由經(jīng)辦人員說(shuō)明原因并附審批依據(jù)，確保與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)相符。

（6）加強(qiáng)支付控制。明確報(bào)銷業(yè)務(wù)流程，按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù)。簽發(fā)的支付憑證應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記。使用公務(wù)卡結(jié)算的，應(yīng)當(dāng)按照公務(wù)卡使用和管理有關(guān)規(guī)定辦理業(yè)務(wù)。

（7）加強(qiáng)支出的核算和歸檔控制。由財(cái)會(huì)部門根據(jù)支出憑證及時(shí)準(zhǔn)確登記賬簿；與支出業(yè)務(wù)相關(guān)的合同等材料應(yīng)當(dāng)提交財(cái)會(huì)部門作為賬務(wù)處理的依據(jù)。

資金支付流程節(jié)點(diǎn)簡(jiǎn)要說(shuō)明

節(jié)點(diǎn)	流程簡(jiǎn)要說(shuō)明
D1	事業(yè)部門經(jīng)辦人提交審批后的付款憑證。憑證要注明款項(xiàng)的用途、金額、預(yù)算、支付方式等內(nèi)容，并附有效合同或相關(guān)證明及計(jì)算依據(jù)
A1	出納人員核對(duì)事業(yè)部門的付款憑證。主要核對(duì)付款憑證的金額、支付方式等是否正確，相關(guān)職能處室、財(cái)務(wù)審核、部門領(lǐng)導(dǎo)及分管領(lǐng)導(dǎo)審批手續(xù)是否齊全
A2	付款憑證審核無(wú)誤后，出納人員填制申請(qǐng)單據(jù)，提交會(huì)計(jì)復(fù)核
B2	會(huì)計(jì)人員對(duì)出納人員填制和提交的支付單據(jù)進(jìn)行復(fù)核，認(rèn)為當(dāng)前單據(jù)符合支付條件，點(diǎn)擊復(fù)核，否則，駁回單據(jù)
C2	對(duì)于無(wú)額度控制或未超上級(jí)批復(fù)額度付款業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)會(huì)計(jì)人員提交的單據(jù)進(jìn)行認(rèn)真核對(duì)，定時(shí)審批。對(duì)于提交錯(cuò)誤指令、用途不詳或支付方式有誤指令，進(jìn)行駁回
E2	對(duì)于超本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)額度的對(duì)外付款和現(xiàn)金劃撥業(yè)務(wù)，需要上一級(jí)財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)審批解鎖方能完成整個(gè)審批流程
A3	申請(qǐng)單據(jù)完成所有審批流程后，將形成付款請(qǐng)求
F3	對(duì)于大額資金業(yè)務(wù)，開(kāi)戶銀行履行回訪確認(rèn)協(xié)議，經(jīng)核實(shí)確認(rèn)后，辦理相關(guān)業(yè)務(wù)
A3-2	定期對(duì)提交的付款指令進(jìn)行檢測(cè)，對(duì)提交失敗或異常的指令，查明原因后，重新辦理

銀行票據(jù)支付流程節(jié)點(diǎn)簡(jiǎn)要說(shuō)明

節(jié)點(diǎn)	流程簡(jiǎn)要說(shuō)明
D1	事業(yè)部門經(jīng)辦人提交審批后的付款憑證。憑證要注明款項(xiàng)的用途、金額、預(yù)算、支付方式等內(nèi)容，并附有效合同或相關(guān)證明及計(jì)算依據(jù)
A1	出納審核事業(yè)部門的付款憑證，主要審核付款憑證的金額、支付方式等是否正確，相關(guān)審批手續(xù)是否齊全，是否在年度預(yù)算支出計(jì)劃之列
A2	申請(qǐng)支付密碼，同時(shí)依據(jù)資金用途、數(shù)量，認(rèn)真填制轉(zhuǎn)賬審批單，按照規(guī)定審批權(quán)限，報(bào)呈領(lǐng)導(dǎo)審簽
E2	財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)等授權(quán)人將相關(guān)信息輸入制度密碼器，通過(guò)特定的加密算法，生成數(shù)字密碼，通過(guò)保密方式，傳遞支付密碼
A2-2	出納填制銀行支付票據(jù)（含支付密碼），加蓋分管印鑒，在存根聯(lián)與支付聯(lián)之間加蓋財(cái)務(wù)專用章，并填寫(xiě)三聯(lián)式進(jìn)賬單
C2	財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人核對(duì)支付密碼信息及票據(jù)其他要素，保持票據(jù)的安全性、合法性和合規(guī)性
A3	將轉(zhuǎn)賬支票或現(xiàn)金支票送達(dá)銀行，辦理相關(guān)業(yè)務(wù)
F3	開(kāi)戶銀行對(duì)賬轉(zhuǎn)賬支票或現(xiàn)金支票進(jìn)行審核，動(dòng)用開(kāi)戶單位每一筆資金，必須短信提醒相關(guān)人員（根據(jù)金額大小，提醒財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)）
A4	出納人員依據(jù)支票、銀行進(jìn)賬單編制的記賬憑證，登記銀行存款日記賬

風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)	控制目標(biāo)	控制措施
審批	合法性	未經(jīng)授權(quán)不得經(jīng)辦自己收付業(yè)務(wù)；明確不同級(jí)別管理人員的權(quán)限
復(fù)核	真實(shí)性和合法性	會(huì)計(jì)對(duì)相關(guān)憑證進(jìn)行橫向復(fù)核和縱向復(fù)核
收支點(diǎn)	收入入賬完整支出手續(xù)完備	出納根據(jù)審核后的相關(guān)收付款原始憑證收款和付款，并加蓋戳記
記賬	真實(shí)性	出納人員根據(jù)資金收付憑證登記日記賬，會(huì)計(jì)人員根據(jù)相關(guān)憑證登記有關(guān)明細(xì)分類賬；主管會(huì)計(jì)登記總分類賬
對(duì)賬	真實(shí)性和財(cái)產(chǎn)安全	賬證核對(duì)、賬表核對(duì)與賬實(shí)核對(duì)
保管	財(cái)產(chǎn)安全與完整	授權(quán)專人保管資金；定期、不定期盤(pán)點(diǎn)
銀行賬戶管理	防范小金庫(kù)加強(qiáng)業(yè)務(wù)管控	開(kāi)設(shè)、使用與撤銷的授權(quán)；是否有賬外賬
票據(jù)/印章管理	財(cái)產(chǎn)安全	票據(jù)統(tǒng)一印刷或購(gòu)買；票據(jù)由專人保管；印章與空白票據(jù)分管；財(cái)務(wù)專用章與企業(yè)法人章分管

3．單位應(yīng)當(dāng)建立健全債務(wù)內(nèi)部管理制度。

（1）行政事業(yè)單位債務(wù)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是未經(jīng)充分論證或者未經(jīng)集體決策，擅自對(duì)外舉借大額債務(wù)，可能導(dǎo)致不能按期還本付息、單位利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。

二是債務(wù)管理和監(jiān)控不嚴(yán)，債務(wù)的具體情況不清，沒(méi)有做好還本付息的相關(guān)安排，可能導(dǎo)致單位利益受損或者財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是債務(wù)沒(méi)有按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定納入單位的會(huì)計(jì)核算，形成了賬外債務(wù)，可能導(dǎo)致單位利益受損或者財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）籌資內(nèi)部控制流程

籌資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制流程

籌資方案

可行性論證

方案審批

編制執(zhí)行

監(jiān)督評(píng)價(jià)

籌資方案

一般由財(cái)務(wù)部門根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、預(yù)算情況與資金現(xiàn)狀等因素，提出籌資方案。一個(gè)完整的籌資方案應(yīng)包括籌資金額、籌資形式、利率、籌資期限、資金用途等內(nèi)容。提出籌資方案的同時(shí)還應(yīng)與其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上才能形成初始籌資方案。

可行性論證

包括三部分內(nèi)容：

一是籌資方案的戰(zhàn)略性評(píng)估。主要評(píng)估籌資方案是否符合企業(yè)整體發(fā)展戰(zhàn)略，控制企業(yè)籌資規(guī)模，防止因盲目籌資而給企業(yè)造成沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

二是的經(jīng)濟(jì)性評(píng)估。主要分析籌資方案是否符合經(jīng)濟(jì)性要求，是否以最低的籌資成本獲得了所需的資金，籌資期限等是否經(jīng)濟(jì)合理，利息、股息等費(fèi)用支出是否在企業(yè)承受的范圍之內(nèi)。

三是籌資方案的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。并對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地應(yīng)對(duì)。

方案審批

通過(guò)可行性論證的籌資方案，需要在企業(yè)內(nèi)部按照分級(jí)授權(quán)審批原則進(jìn)行審批，重點(diǎn)關(guān)注籌資用途的可行性。重大籌資方案，應(yīng)當(dāng)提交股東（大）會(huì)審議，籌資方案需經(jīng)有關(guān)管理部門批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的報(bào)批程序。審批人員與編制籌資方案人員應(yīng)適當(dāng)分離。在審批中，應(yīng)貫徹集體決策的原則，實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度?；I資方案發(fā)生重大變更的，應(yīng)當(dāng)重新履行可行性研究以及相關(guān)審批程序。

編制執(zhí)行

籌資計(jì)劃編制與執(zhí)行企業(yè)應(yīng)根據(jù)審核批準(zhǔn)的籌資方案，編制較為詳細(xì)的籌資計(jì)劃，經(jīng)過(guò)財(cái)務(wù)部門批準(zhǔn)后，嚴(yán)格按照相關(guān)程序籌集資金。

通過(guò)銀行借款方式籌資的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行洽談，明確借款規(guī)模、利率、期限、擔(dān)保、還款安排、相關(guān)的權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等內(nèi)容。雙方達(dá)成一致意見(jiàn)后簽署借款合同，據(jù)此辦理相關(guān)借款業(yè)務(wù)。

通過(guò)發(fā)行債券方式籌資的，應(yīng)當(dāng)合理選擇債券種類，如普通債券還是可轉(zhuǎn)換債券等，并對(duì)還本付息方案作出系統(tǒng)安排，確保按期、足額償還到期本金和利息。

通過(guò)發(fā)行股票方式籌資的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)證券法》等有關(guān)法律法規(guī)和證券監(jiān)管部門的規(guī)定進(jìn)行。

監(jiān)督評(píng)價(jià)

籌資活動(dòng)監(jiān)督、評(píng)價(jià)與責(zé)任追究加強(qiáng)籌資活動(dòng)的檢查監(jiān)督，嚴(yán)格按照籌資方案確定的用途使用資金，確?？铐?xiàng)的收支、股息和利息的支付、股票和債券的保管等符合有關(guān)規(guī)定。

籌資活動(dòng)完成后要按規(guī)定進(jìn)行籌資后評(píng)價(jià)，對(duì)存在違規(guī)現(xiàn)象的，嚴(yán)格追究其責(zé)任。

三、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制

1．政府采購(gòu)的定義

《政府采購(gòu)法》規(guī)定：政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源等。

2．政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)

政府采購(gòu)一直是風(fēng)險(xiǎn)的高危區(qū)，主要有：

（1）政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理和預(yù)算編制部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃編制不合理，導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)與業(yè)務(wù)活動(dòng)相脫節(jié)，出現(xiàn)資金浪費(fèi)和資產(chǎn)閑置等問(wèn)題。

（2）政府采購(gòu)需求審核不嚴(yán)格，需求參數(shù)不公允，驗(yàn)收不合格，導(dǎo)致采購(gòu)的貨物或服務(wù)質(zhì)次價(jià)高。

（3）政府采購(gòu)不規(guī)范，未按規(guī)定選擇采購(gòu)方式、發(fā)布采購(gòu)信息，甚至以化整為零或其他方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，導(dǎo)致單位被提起訴訟或受到處罰，影響單位正常業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展。

（4）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案管理不善，信息缺失，影響政府采購(gòu)信息和財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整。

3．單位應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)預(yù)算與計(jì)劃的管理。建立預(yù)算編制、政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)本單位實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購(gòu)預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購(gòu)計(jì)劃。

4．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的管理。對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施歸口管理，在政府采購(gòu)活動(dòng)中建立政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。單位應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。

5．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)申請(qǐng)的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購(gòu)方式、發(fā)布政府采購(gòu)信息。對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品、變更政府采購(gòu)方式等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審核，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。

6．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收的管理。根據(jù)規(guī)定的驗(yàn)收制度和政府采購(gòu)文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢?duì)所購(gòu)物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。

7．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理。指定牽頭部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門參加，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好政府采購(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作。

8．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的記錄控制。妥善保管政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等政府采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)資料。定期對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)。

四、資產(chǎn)控制

1．單位應(yīng)當(dāng)對(duì)資產(chǎn)實(shí)行分類管理，主要有貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、對(duì)外投資等，要建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度。

2．單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用。與資產(chǎn)管理相關(guān)的不相容崗位主要包括：

（1）貨幣資金支付的審批與執(zhí)行

（2）貨幣資金的保管和收支賬目的會(huì)計(jì)核算

（3）貨幣資金的會(huì)計(jì)記錄和審計(jì)監(jiān)督

（4）無(wú)形資產(chǎn)的研發(fā)和管理

（5）資產(chǎn)配置和資產(chǎn)使用

（6）資產(chǎn)使用和資產(chǎn)處置

（7）資產(chǎn)配置、使用和處置的決策、執(zhí)行和監(jiān)督

3．單位應(yīng)當(dāng)建立健全貨幣資金管理崗位責(zé)任制，合理設(shè)置崗位，不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過(guò)程，確保不相容崗位相互分離。

（1）出納不得兼管稽核、會(huì)計(jì)檔案保管和收入、支出、債權(quán)、債務(wù)賬目的登記工作。

（2）嚴(yán)禁一人保管收付款項(xiàng)所需的全部印章。財(cái)務(wù)專用章應(yīng)當(dāng)由專人保管，個(gè)人名章應(yīng)當(dāng)由本人或其授權(quán)人員保管。負(fù)責(zé)保管印章的人員要配置單獨(dú)的保管設(shè)備，并做到人走柜鎖。

（3）按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由有關(guān)負(fù)責(zé)人簽字或蓋章的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。

4．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)銀行賬戶的管理，嚴(yán)格按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序開(kāi)立、變更和撤銷銀行賬戶。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)貨幣資金的核查控制。指定不辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)人員定期和不定期抽查盤(pán)點(diǎn)庫(kù)存現(xiàn)金，核對(duì)銀行存款余額，抽查銀行對(duì)賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調(diào)節(jié)表，核對(duì)是否賬實(shí)相符、賬賬相符。對(duì)調(diào)節(jié)不符、可能存在重大問(wèn)題的未達(dá)賬項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理。

5．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)實(shí)物資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的管理，明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化對(duì)配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。

（1）對(duì)資產(chǎn)實(shí)施歸口管理。明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人，落實(shí)資產(chǎn)使用人在資產(chǎn)管理中的責(zé)任。貴重資產(chǎn)、危險(xiǎn)資產(chǎn)、有保密等特殊要求的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)指定專人保管、專人使用，并規(guī)定嚴(yán)格的接觸限制條件和審批程序。

（2）按照國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對(duì)外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任。

（3）建立資產(chǎn)臺(tái)賬，加強(qiáng)資產(chǎn)的實(shí)物管理。單位應(yīng)當(dāng)定期清查盤(pán)點(diǎn)資產(chǎn)，確保賬實(shí)相符。財(cái)會(huì)、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使用等部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期對(duì)賬，發(fā)現(xiàn)不符的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理。

（4）建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，做好資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、分析工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。

6．單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)對(duì)對(duì)外投資的管理。

（1）合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保對(duì)外投資的可行性研究與評(píng)估、對(duì)外投資決策與執(zhí)行、對(duì)外投資處置的審批與執(zhí)行等不相容崗位相互分離。

（2）單位對(duì)外投資，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。

（3）加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的追蹤管理，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地記錄對(duì)外投資的價(jià)值變動(dòng)和投資收益情況。

（4）建立責(zé)任追究制度。對(duì)在對(duì)外投資中出現(xiàn)重大決策失誤、未履行集體決策程序和不按規(guī)定執(zhí)行對(duì)外投資業(yè)務(wù)的部門及人員，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的責(zé)任。

五、建設(shè)項(xiàng)目控制

1．建設(shè)項(xiàng)目管理的主要風(fēng)險(xiǎn)：

（1）立項(xiàng)缺乏可行性研究或流于形式，決策不當(dāng)，審批不嚴(yán)，盲目上馬。

（2）違規(guī)或超標(biāo)建設(shè)樓堂館所，導(dǎo)致財(cái)政資金極大浪費(fèi)或者單位違紀(jì)。

（3）設(shè)計(jì)不合理，概算脫離實(shí)際，質(zhì)量有隱患。

（4）存在串標(biāo)、暗箱操作、商業(yè)賄賂等違法行為。

（5）資金使用混亂，工程進(jìn)度延遲或中斷。

2．單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，確保項(xiàng)目建議和可行性研究與項(xiàng)目決策、概預(yù)算編制與審核、項(xiàng)目實(shí)施與價(jià)款支付、竣工決算與竣工審計(jì)等不相容崗位相互分離。

3．單位應(yīng)當(dāng)建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的議事決策機(jī)制，嚴(yán)禁任何個(gè)人單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策意見(jiàn)。決策過(guò)程及各方面意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)形成書(shū)面文件，與相關(guān)資料一同妥善歸檔保管。

4．單位應(yīng)當(dāng)建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的審核機(jī)制。項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、概預(yù)算、竣工決算報(bào)告等應(yīng)當(dāng)由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財(cái)會(huì)、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，出具評(píng)審意見(jiàn)。

5．單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)工作，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，確保標(biāo)底編制、評(píng)標(biāo)等工作在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。

6．單位應(yīng)當(dāng)按照審批單位下達(dá)的投資計(jì)劃和預(yù)算對(duì)建設(shè)項(xiàng)目資金實(shí)行專款專用，嚴(yán)禁截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金。

7．財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與建設(shè)項(xiàng)目承建單位的溝通，準(zhǔn)確掌握建設(shè)進(jìn)度，加強(qiáng)價(jià)款支付審核，按照規(guī)定辦理價(jià)款結(jié)算。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的建設(shè)項(xiàng)目，單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度相關(guān)規(guī)定支付資金。單位建設(shè)項(xiàng)目工程洽商和設(shè)計(jì)變更應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的審批程序。

8．建設(shè)項(xiàng)目竣工后，單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的時(shí)限及時(shí)辦理竣工決算，組織竣工決算審計(jì)，并根據(jù)批復(fù)的竣工決算和有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)項(xiàng)目檔案和資產(chǎn)移交等工作。建設(shè)項(xiàng)目已實(shí)際投入使用但超時(shí)限未辦理竣工決算的，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際投資暫估入賬，轉(zhuǎn)作相關(guān)資產(chǎn)管理。

六、合同控制

1．單位應(yīng)當(dāng)建立健全合同內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限，妥善保管和使用合同專用章，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對(duì)外簽訂合同，嚴(yán)禁違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同。單位應(yīng)當(dāng)對(duì)合同實(shí)施歸口管理，建立財(cái)會(huì)部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合。

2．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)合同訂立的管理，明確合同訂立的范圍和條件。對(duì)于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)組織法律、技術(shù)、財(cái)會(huì)等工作人員參與談判，必要時(shí)可聘請(qǐng)外部專家參與相關(guān)工作。談判過(guò)程中的重要事項(xiàng)和參與談判人員的主要意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)予以記錄并妥善保管。

3．單位應(yīng)當(dāng)對(duì)合同履行情況實(shí)施有效監(jiān)控。合同履行過(guò)程中，因?qū)Ψ交騿挝蛔陨碓驅(qū)е驴赡軣o(wú)法按時(shí)履行的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。單位應(yīng)當(dāng)建立合同履行監(jiān)督審查制度。對(duì)合同履行中簽訂補(bǔ)充合同，或變更、解除合同等應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。

4．財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同履行情況辦理價(jià)款結(jié)算和進(jìn)行賬務(wù)處理。未按照合同條款履約的，財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)在付款之前向單位有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告。

5．合同歸口管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)合同登記的管理，定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔，詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更情況，實(shí)行對(duì)合同的全過(guò)程管理。與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的合同應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交財(cái)會(huì)部門作為賬務(wù)處理的依據(jù)。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合同信息安全保密工作，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得以任何形式泄露合同訂立與履行過(guò)程中涉及的國(guó)家秘密、工作秘密或商業(yè)秘密。

6．單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)合同糾紛的管理。合同發(fā)生糾紛的，單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)效內(nèi)與對(duì)方協(xié)商談判。合同糾紛協(xié)商一致的，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面協(xié)議；合同糾紛經(jīng)協(xié)商無(wú)法解決的，經(jīng)辦人員應(yīng)向單位有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并根據(jù)合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。

第五節(jié)評(píng)價(jià)與監(jiān)督

1．單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立。對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督的主體有2個(gè)方面，一是內(nèi)部審計(jì)部門，側(cè)重于管事，二是紀(jì)檢監(jiān)察部門，側(cè)重于管人，其中由內(nèi)審部門牽頭。

2．內(nèi)部審計(jì)部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。監(jiān)督檢查分為定期和不定期兩種形式，一是建立內(nèi)部控制的定期檢查制度，每3-6個(gè)月進(jìn)行一次全面的監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)；二是不定期的對(duì)內(nèi)部控制開(kāi)展各項(xiàng)專項(xiàng)檢查、抽查等監(jiān)督檢查工作。

3．內(nèi)部監(jiān)督的方法。分別有個(gè)別訪談法、實(shí)地觀察法、證據(jù)檢查法、重新執(zhí)行法、穿行測(cè)試法。最后完成內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。

4．行政事業(yè)單位除了積極發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用外，還要自覺(jué)接受來(lái)自外部的監(jiān)督檢查，主要部門有：財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢檢查部門、上級(jí)主管部門。

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